区县人大常委会组成人员专职化问题研究

关成启

（作者系北京市海淀区人大常委会主任）

区县人大常委会是本级人民代表大会的常设机关，常委会组成人员作为人大常委会依法行使职权的主体和基础，其基本结构、能力水平和作用发挥直接决定着人大工作的质量。由于历史与观念的原因，长期以来一直没有从理念与制度上处理和解决常委会组成人员结构优化的问题，组成人员中的大多数人始终受到“兼职履职”的困扰，不能将全部或主要精力投入人大工作，一定程度上影响了国家权力机关职能作用的发挥。党的十八大报告再次强调，要健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例增强依法履职能力。其中，提高专职委员比例已经成为发展和完善人民代表大会制度、促进人大工作的一项重要理论和实践课题，亟需我们在实践中不断深化研究。

本报告围绕区县人大常委会组成人员专职化问题，从法理基础、政策规定、理论研究和现实条件等方面入手，着重阐述区县人大常委会组成人员专职化的重要性和必要性，并结合11年来北京市海淀区人大常委会的实践探索，深入探讨当前需要着重解决的几个理论和实践问题，并提出逐步推进区县人大常委会组成人员专职化的意见建议，力求为创新人大工作、提高人大常委会工作水平提供参考。

一、区县人大常委会组成人员专职化的基本依据及重要意义

人大常委会组成人员专职化不是一个新问题，而是由来已久，各地已经进行了多年的实践探索。随着人民代表大会制度的健全和发展，1987年党的十三大报告中就明确指出要逐步实现委员的专职化。根据这一要求和人大工作的实际需要，全国和地方人大常委会进行了探索。地方人大从20世纪八十年代末开始注意逐步改善组成人员的结构，特别是各地人大常委会的工作都在朝着提高常委会组成人员专职化程度的方向努力，一些省、市、区县的人大常委会已经设立了一定数量的专职委员。1998年上海市第十一届人大常委会选举原华东政法学院孙潮教授为专职委员，2000年增为2名，2003年新一届人大常委会中已经有5名专职委员。2000年6月，广州市第十一届人大常委会选举产生了1名专职委员。接着乌鲁木齐、大连、郑州、济源等市人大常委会也都纷纷进行设立专职委员的试点工作，普遍反映效果良好。全国人大常委会为了进一步改善组成人员的结构，在2003年十届全国人大一次会议上选举了19名年轻的专职委员，2008年十一届全国人大一次会议专职委员人数得到进一步增加。可以说，人大常委会组成人员专职化因时顺势、应运而生，具有现实的必然性和客观的必要性。

（一）区县人大常委会组成人员专职化，是契合“两法”精神、健全完善人民代表大会制度的题中之义。我国的人民代表大会制度是通过“代议制”的形式实现人民当家作主的权利。由于人民代表大会通常一年才举行一次会议，且会期有限，因此大量经常性的工作需要由常务委员会主持开展。常委会组成人员依法出席常委会会议，集体行使职权，不是简单的个人行为，他们既是选民选出的“一般”代表，又是代表选出的“特殊”代表，即“代表的代表”。他们在常委会会议上的发言和表态反映的是一个群体、甚至是一个阶层的利益与意愿，既是代民言理也是代民言利。他们对人大工作认识的程度、理解的深浅和参与的多少，都会不同程度地影响常委会行使职权的整体效率与效果。在宪法和地方组织法中，分别作出了“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”的规定，彭真同志曾解释为“实际上将使相当数量的委员专职化”。因此，虽然目前宪法和地方组织法没有明确规定常委会组成人员专职化的比例和要求，但就地方人大常委会所处的法律地位，及其性质和所具有的法定职能看，常委会组成人员朝着专职化程度发展，在本质上完全符合“两法”精神，具有充分的法理依据。

（二）区县人大常委会组成人员专职化，是各级人大常委会提高工作水平的必然之举。根据党的十三大报告要求，七届、八届全国人大常委会的工作要点也分别提出“要实现常委会委员的专职化，这是加强常委会组织建设的一个重要方面”“常委会组成人员必须切实履行职责，努力工作，其他社会活动要服从人大工作的需要”。作为人民代表大会常设机构的人大常委会，在闭会期间根据宪法和地方组织法的有关规定，行使对本行政区域内各方面工作的重大事项的决定权、对本级人民政府、人民法院、人民检察院工作的监督权和对国家机关工作人员的任免权，而这些职权的行使只有通过人大常委会会议这一法定的议政形式才能实现。由此可见，常委会议政水平的高低，职能作用发挥得如何，既取决于常委会是否能够按照法定程序行使职权，又取决于每个常委会组成人员是否具有较高的审议能力和水平从全国范围来看，各级人大常委会组成人员有责任心、有工作热情，又普遍具有较高的文化素质和议政水平，但多数组成人员仍为兼职，他们又多为各界各方工作骨干，负担过重、分身乏术，没有足够的时间精力从事人大工作的研究和常委会审议议题的准备，难于系统考虑全局性、根本性、长远性的大事，个别组成人员甚至不能保证出席常委会会议。

因此设立一定比例的专职委员，使他们有足够的时间学习宪法、法律和有关政策，学习各方面专业知识，深入实际进行视察和调查研究，密切联系人大代表和群众，为开好每一次常委会会议做好扎实的准备工作。这既能减轻部分常委会组成人员目前过重的精神压力和工作负担，又能促进和带动兼职委员提高“专职意识”，使常委会的议政水平和会议质量得到保障。

（三）区县人大常委会组成人员专职化，是解决人大工作突出矛盾、开创人大工作新局面的关键之策。随着中国特色社会主义事业的不断发展，人大工作任务越来越繁重。与工作任务量不相适应的是，我国的人民代表大会会议通常是一年一次、每次几天，最多十几天，加上闭会期间组织代表活动的时间，每名普通代表履行职务的时间也就20天左右。人大工作任务的繁重性与人大运行的简便性两者之间的不适应日益成为制约人大工作发展的突出矛盾。这个矛盾使得各级人大无法对“一府两院”的各项工作实施较细致的过程监督，无法及时准确地掌握基层选区代表和群众的诉求，无法进行广泛的调查研究和深入分析，无法经常认真地与被监督部门进行沟通，无法从专业层面分析各类信息，无法使人大的制度优势得到最大程度的发挥。实践表明，提高各级人大常委会组成人员专职化的比例，可以缓解这些突出矛盾，而专职委员的制度化将会不断提高人大履职水平和工作效率，进一步推动人大工作不断迈上新的台阶。

二、海淀区人大常委会组成人员专职化的发展历程

海淀区人大常委会对组成人员专职化进行了长期的积极探索，我们在现行机构框架内选择设置专职委员岗位作为突破口，截至目前经历了三个发展阶段。

（一）深入调研、分析论证阶段

2001年，海淀区第十二届人大常委会组成人员读书班以“如何创新开展新时期地方人大工作”为主题进行了研讨。与会人员普遍认为，常委会组成人员中绝大多数受“兼职”困扰，没有足够的时间和精力调查研究和审议常委会议题，影响了常委会会议审议和决策的质量，使常委会集体行使职权的水平受到影响。为了进一步发挥好地方国家权力机关的作用，需要优化组成人员结构，提高整体素质。由此，确定了“提高常委会组成人员专职化程度”的命题。之后，海淀区人大常委会开展了一系列的调研工作，形成了《设立人大常委会专职委员势在必行》的调研报告，对设立专职委员的必要性、主要依据、基本条件、产生方式、设置比例、工作方式、主要任务、享受待遇以及产生程序等进行了详细的论证，提出了设立专职委员的建议。调研报告形成以后，受到了各级领导的高度重视。时任北京市人大常委会主任于均波，副主任段炳仁、范远谋同志都予以批示，认为设立人大常委会专职委员是有关人大体制的重大问题，符合中央和北京市委关于加强人大工作的精神，海淀区可先搞试点。同时，该调研报告还刊登在全国人大常委会办公厅研究室主办的理论刊物《研究与探索》第8期上。全国人大常委会研究室副主任尹中卿同志专程到海淀进行了专题调研，支持和赞同海淀的基本思路和设想，希望海淀人大成为全国人大在基层推进此项工作取得经验的典型并提出了指导性意见。海淀区委领导非常重视，时任区委书记朱善璐作出批示，认为这方面的探索属于制度创新的范畴，海淀应该走在全市的前头。

（二）探索试点、逐步推进阶段

在北京市人大常委会、海淀区委的支持和指导下，2002年11月，海淀区第十二届五次人代会补选了2名人大常委会组成人员作为专职委员。这2名专职委员都是从街道办事处主任的位置上转任，熟悉区情和基层工作，而且当过多年的人大代表，在人代会上还担任过代表团团长职务，因此比较熟悉人大工作，有利于履行专职委员的职责。从实践结果来看，这两名先吃螃蟹的同志，不负众望，很好地履行了专职委员的职责，其中，一名担任了两届专职委员，另一名担任了三届专职委员。2004年换届后区第十三届人大常委会设了5名专职委员，占常委会组成人员总数的17%。5名当中，2名是原来的专职委员，3名是从常委会委室主任岗位上转任专职委员，有利于把设立专职委员的步伐迈得更稳妥一点。在十三届的三年期间里，海淀区人大常委会进一步总结、规范专职委员的运行框架，2004年初制定了《海淀区人大常委会专职委员工作制度（试行）》，使专职委员的工作有章可依。在其后的工作实践中，海淀区人大常委会对专职委员的工作内容进行了必要的调整、延伸和拓展，增添了专职委员参与调研、参与委员会工作、加强统一协调等规定，使专职委员工作走向规范化、程序化。

（三）总结经验、深入发展阶段

2006年12月海淀区第十四届人大常委会换届后，设立7名专职委员，占常委会组成人员总数的20%。这届专职委员的主要特点是年轻、朝气蓬勃充满活力，在专职委员的年轻化、专业化和知识化方面又迈进了一步。新任专职委员平均年龄为48.3岁，有6名同志是从区政府各部门副处级领导选拔出来的优秀人才，涉及教育、审计、城市建设、劳动农村工作等各个领域。他们在前两届工作的基础上，又把专职委员的工作推向了一个新的台阶2011年12月，在区第十五届人大常委会会议上又选举产生了5名专职委员。7名之所以变成5名，是因为海淀区人大常委会新成立了农村工作委员会和研究室，减少了专职委员的名额。

通过11年来试点发展，海淀区专职委员所占比例逐步增大，平均年龄逐步降低，工作背景逐步专业化，知识结构逐步优化，取得了明显的理论成果、实践成果和制度成果。

三、海淀区专职委员的突出优势及发挥作用的基本情况

海淀区人大常委会的专职委员是在探索中诞生，在摸索中前进。尽管目前上下认识还不一致，专职委员的设立范围还不大，在工作中还存在一些需要完善的问题，但是，从11年的实践来看，推进专职化的方向是正确的，海淀区人大常委会的专职委员具有整体素质高、议政能力强的突出特点，展示出一定的比较优势，在人大常委会各项工作中都发挥了不可替代的重要作用，取得了较好的成效。

（一）发挥议政建言优势，有效提高了常委会会议的审议质量和水平

在常委会会议上围绕审议议题作中心发言，是专职委员作用体现的一个重要方面。与兼职委员相比，专职委员摆脱了原来以兼职身份从事人大常委会工作，时间和精力分散，疲于应付的局面。除了专事常委会委员工作外，专职委员不再兼任其他任何职务，能够专心致志地从事区人大常委会的工作，这使得他们能够从全局、长远的角度考虑问题，能够以客观公正的立场、超脱的心态监督“一府两院”的工作，找准问题，敢于直言，敢于监督，善于提出有针对性的意见和建议，从而大大提高了专职委员本人的工作效率和工作质量。到了十四届专职委员，海淀区人大常委会专职委员在实践中形成了共识，即按照分工合作、各有侧重的原则，对每一项常委会审议的议题都要在会前调研、思考分析的基础上，准备发言材料，发言要求做到主次分明、数据翔实、分析透彻、观点鲜明，减少盲目性、随意性。可以说正是由于专职委员作用的影响力，使常委会会议审议有了三个明显转变：发言的人多了，发言时顾虑少了，发言质量提高了。

（二）发挥专业优势，有效提高了常委会调研工作的质量和水平。设立专职委员使得常委会组成人员能够专职从事人大常委会工作的人员的比例得到了提高，从而常委会的整体工作精力的投入得到了加强，调研工作质量得到不断改善。11年来，专职委员每年都围绕全区中心工作和人大工作的重点难点等问题开展调研，做到了四个结合：一是将调研和全区重要工作相结合，为常委会决策提供可靠依据二是将调研与人大工作相结合，根据人大工作的理论和实践，开展课题研究，为人大工作创新提供理论支持；三是将调研和会议审议相结合，根据每次常委会会议的议题，有重点、有针对性地开展会前调研剖析问题成因，找出解决办法；四是将调研与为群众办实事相结合，了解群众反映强烈的问题，保证掌握的第一手资料全面、真实、准确、客观，为形成市、区人代会的代表议案或“建议”提供翔实的材料。

（三）发挥智囊参谋优势，有效提高了常委会日常工作的质量和水平。专职委员来自不同行业和领域，熟悉区情民意，有丰富的实践经验，他们在政治上，有强烈的责任感和使命感，有履职的积极性；在时间上，已经从原来的工作岗位上解脱出来，不再受兼职时繁琐的事务所困扰，能全身心地投入工作；在能力上，有充足的时间学习、调研和思考，认真学习法律法规和与人大工作相关的专业知识，认真领会党和国家的方针政策，了解不同时期、不同阶段经济社会的发展战略，能从全局的高度去思考、提出问题；在工作方式上，能认真研读、掌握与人大工作密切相关的基本的法律法规，同时深入基层，联系选民，了解社情民意，听取人民群众的建议和意见，更好地代表人民行使管理国家和社会事务的权力，督促人大及其常委会形成的决议、决定和审议意见的落实。可以说正是通过自身表现，专职委员使人大常委会得到了一批相关领域行家里手的补充，确保了常委会正常的、必要的日常性工作的开展，满足了常委会履行职责、行使职权的需要，提高了常委会的整体工作质量，增强了常委会工作机构的力量。

通过四届的实践，我们感到，区人大常委会组成人员通过不断提高专职委员比例的方式逐步地走向专职化，有利于新时期人大工作的开展。探索之路虽艰，但探索成果可喜。

四、区县人大常委会组成人员专职化需要把握的几个重点问题

目前，实现区县人大常委会组成人员专职化之所以进展缓慢，其中既有思想认识上的问题，又有体制、制度上的问题。由于没有具体的规定和现成的模式，各地人大的工作进程也不统一。

（一）关于专职委员概念的理解

目前，对“专职委员”的提法认识并不一致，有的人认为“专职委员”就是“驻会委员”。应该说，“驻会委员”是相对“不驻会委员”而言的，所谓“驻会”或者“不驻会”其实说明的只是一种工作形态，而“专职委员”在某种意义上说，是驻会委员中的一部分，但绝不等同于驻会委员。常委会机关各委室的主任也是驻会委员，但并不是“专职”，因为常委会机关委室主任除了履行常委会委员的职责之外，还是机关内的行政负责人，承担着相当一部分的行政工作。而专职委员是专司委员之职，不兼任任何职务，全部精力、所有时间都用于常委会委员的工作，这一点与机关各委室主任从工作性质上是有区别的。

（二）关于对专职委员的认识问题

思想是行动的先导，进一步提高思想认识是实践中推进组成人员专职化的前提。要充分认识到设立专职委员、提高其比例，有利于从整体上优化常委会组成结构，有利于组成人员集中时间和精力来履行法定职责，有利于改善人民代表大会所肩负的重大责任和它的简便的运行方式之间的不适应，逐渐改变其权力极大而运转艰难的状况，使人民代表大会制度真正担负起人民当家作主的神圣使命。从这个意义上说，设立专职委员，提高组成人员专职化比例，有利于强化人大常委会乃至人民代表大会的职能和效率，充分发挥人民代表大会制度的优势。因此，区县人大常委会组成人员通过不断提高专职委员比例的方式逐步走向专职化，既是必要的也是必需的，既是可取的也是可行的，应当逐步探索、逐步总结、逐步推广。

（三）关于专职委员的设立标准

设置专职委员是优化常委会组成人员结构的重大举措，专职委员的水平在某种程度上体现着常委会工作水平。因此，必须明确专职委员的设立标准，严把专职委员的入口关。专职委员是常委会组成人员专职化的发展方向，必须具备政治性、专业性、代表性的有机统一，即政治上坚定、专业上突出、代表性上显著。其中，政治性是根本，专业性是前提，代表性是基础。政治上坚定，指的是能够牢牢坚持中国共产党领导，捍卫中国特色社会主义政治制度，自觉学习宪法和相关法律知识，在法律的范围内开展活动、行使职权，维护法律的权威，保证宪法和法律在本行政区域内的遵守和执行。专业上突出，指的是在本领域本行业造诣较深，成就突出，贡献较大，能够通过对人民群众关心的问题和社会现象进行客观、科学的调查研究，了解深层次的社情民意，为党和政府建真言、献良策。代表性上显著，指的是在所联系成员和群众中有较高的威信、影响力和良好的社会形象，能够发挥引领带动作用。在工作中，要合理把握专职委员的发展进度，处理好政治性、专业性和代表性三者的关系，循序渐进地推进常委会组成人员专职化进程。

（四）关于明确专职委员的功能定位

专职委员与其他委员相比有特殊性，由于没有自己单独的支撑体系，工作起来困难较多。同时，专职委员与主任会议、常委会整体、各工作委员会的关系等方面，都需要理顺。同时由于专职委员不是一个独立的履职层次，其工作成果的效力和转化途径等，也需要研究解决。一是专职委员与各工作委员会的关系。为拓宽专职委员知情知政渠道，便于他们发挥作用、开展工作，应明确各位专职委员固定参加一至两个工作委员会，同时其他委员会开展活动时也应邀请专职委员参加。对于围绕同一议题在工作委员会会议上的发言和在常委会会议上的发言问题，可考虑专职委员在工作委员会会议上作全面审议，在常委会会议上作专项深入审议，既和委员会意见互相呼应，又在某些具体、局部问题上形成补充二是专职委员与其他常委会组成人员的关系。专职委员除享有与其他常委会组成人员相同的权利和义务外，还应力争成为常委会会议上的主要发言人，在审议工作中起着核心骨干和带头示范作用，带动其他组成人员更好地履行职责、发挥作用。三是专职委员之间的关系。着眼加强合作、形成合力，可考虑将专职委员作为一个团队，确定一个召集人或牵头人，在常委会党组和主任会议的领导下，在不违背民主原则，不限制组成人员个人自由发言的原则下，发挥集体的力量，主要是在常委会会议召开前，围绕会议要审议的议题，分头调研作准备，并研究常委会会议上的发言方式。

五、推动区县人大常委会组成人员专职化的建议

通过开展试点工作，我们在看到专职委员拥有的专业优势、素质优势的同时，也应看到专职委员试点工作面临的困难。要进一步加大区县人大常委会组成人员专职化工作力度，努力以常委会组成人员专职化程度的提高促进人大工作水平的提升，使区县人大常委会组成人员专职化工作走向制度化、规范化、程序化。

（一）总结试点经验，分步推进常委会组成人员专职化

推进区县人大常委会组成人员专职化是一个系统工程，不可能一蹴而就、一步到位，需要分步实施、循序渐进。要加大宣传力度，统一思想认识，为推进常委会组成人员专职化营造良好的氛围。要加强顶层设计，进一步明确常委会组成人员专职化的任职资格、产生方法、推进进度等，制定具体实施方案，确定任务书和时间表，以硬性措施推进人大常委会组成人员专职化。要在局部试验的基础上认真总结经验。目前，除海淀区外，还有几个兄弟区县等也相继设立了专职委员，应把各区县人大常委会设立专职委员的经验逐步进行推广，分步骤、分阶段予以推进。

（二）改进工作方式方法，提高专职委员发挥作用的运行效率

从海淀区的试点情况来看，目前专职委员开展工作的方式主要有以下几种：一是单独活动，即专职委员个人执行主任会议交办的工作。但在单独活动时应当如何组织、需要提供哪些服务、工作的结果如何运用等，都需要研究和规范。二是集体活动，即专职委员作为一个群体，完成主任会议交办的事项。在这方面目前也缺少相应的规定，需要明确。三是介入专门委员会或工作委员会的活动，即在专职委员群体地位尚不明确的前提下，将专职委员与工作委员会相结合，或相对固定联系特定的委员会，或根据工作需要和主任会议的随机派遣参加任一工作委员会的活动。建议在海淀区试点做法的基础上，建立健全专职委员工作制度和机制，进一步改进工作方法，明确专职委员作为一个群体的地位和作用，专职委员与常委会和各工作委员会的关系，以及在主任会议领导下开展工作的规则和流程，使其在工作过程中有所遵循、处理工作中的难题有所依据。

（三）完善干部流动机制，推动形成专职委员“能进能出”的双向交流格局

要把专职委员放在全区干部调整的大盘子上考虑，建立与政府相关部门干部交流的常态机制。一是组织部门应把人大及其常委会作为强化干部权力来源意识的摇篮，作为培养年轻干部依法行政意识的基地，通过先当“议员”再当“官员”的流程，强化干部的宗旨意识、法律意识。二是在选拔专职委员时，应征求区人大常委会党组的意见，适当放宽专职委员的职级要求，专职委员职位不一定与正处级实职挂钩，可以将级别要求放宽到副处级，这样有意识地安排部分优秀的年轻干部担任专职委员，也便于干部的使用交流。三是在专职委员的任期上，可以考虑打破届终制，不一定非得干满一届才能转岗，可以在任期时间上作灵活处理，营造宽松的能进能出的干部使用机制。对适合到党委和政府工作的专职委员，要及时向党委推荐，转任岗位。

（四）加强学习培训监督，提高专职委员履职尽责的能力和水平

要加强业务培训，采取举办培训班、法制讲座外出学习考察等形式，对专职委员进行培训，不断增强其法制观念和履职意识，提高专职委员的责任感和使命感以及政策法律水平，促使他们更好地依法行使职权；要引进竞争机制，注重其专业化、知识化和年轻化，选拔一部分具备较高文化素质，有法律教育、经济、城建等专业知识的同志充实到专职委员中，并在年龄上实现梯次配备，形成老、中、青相结合，保持专职委员工作的连续性；要建立考核和激励机制，建立健全专职委员学习、工作、调研和联系选民等工作的考核、评比和激励等制度，加强对专职委员的管理，发挥专职委员的工作积极性和创造性。

（五）加强服务保障工作，为专职委员发挥作用创造更加便利的条件

要更加关心专职委员的学习、工作和生活，为其学习调研、知情知政创造更多的机会和条件，有组织地安排专职委员围绕全区中心工作、常委会重要工作以及群众关注的热点难点问题开展调研和监督要保障专职委员的福利待遇，原则上当选为专职委员后应与原单位脱离关系，将编制转入常委会机关其工资福利待遇由常委会机关予以保障。目前广州市人大常委会实行专职委员编制单列、循环使用的方式，值得参考借鉴。

党的十八届三中全会明确提出，要加强社会主义民主政治制度建设，推动人民代表大会制度与时俱进。区县人大及其常委会是我国人民代表大会制度的重要组成部分，其制度建设、权力行使的情况如何，直接关系到人民当家作主权力的落实。实践证明，区县人大常委会组成人员专职化，既是新时期完善人民代表大会制度的需要，也在客观上确实强化了基层人大工作。我们应本着实事求是的态度，认真总结经验，积极稳妥地将组成人员专职化制度予以推进。