关于地方立法工作的几点思考

陆武成

加强立法工作，建设法治国家，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，要加强社会主义法制建设，全面推进依法治国，就要切实重视和加强地方立法工作。

——加强地方立法必须注重科学性。习近平总书记指出，全面推进依法治国，必须坚持科学立法，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。这既为立法工作指明了方向，也对如何搞好立法工作提出了明确要求。依据有关法律规定，地方省级人大、省会城市的人大和民族自治地区的人大在地方立法上都负有重要使命和相应权限。这些年来，特别是改革开放以来，随着依法治国的深入推进，具有立法权的地方各级人大适应改革发展的需要，也制定出台了一系列地方性法规，这些都为促进地方改革发展和社会稳定提供了重要保障。但从实际看，有的地方在立法中还存在着为立法而立法，简单照抄照搬上位法，立法内容和程序不够科学严谨，法律规定不具体、操作性不强，立法质量不高等问题。因此，在地方立法中，具有立法权的地方人大一定要自觉遵循习近平总书记的有关要求，务必坚持科学立法。一是在立法编制上体现科学性。地方立法要做到科学严谨，首先要做好立法规划的编制。凡事预则立，不预则废。科学编制立法规划就要根据经济社会发展的实际需要，紧紧围绕地方中心工作和改革发展大局，理清立法思路，确定立法任务，明确立法重点，对立法项目进行总体的规划设计，作出科学合理的安排，从而避免立法的盲目性和项目偏差，不断增强立法工作的科学性和针对性，切实提高立法质量，使立法工作更加科学有效，更好地发挥立法的引领和推动作用。二是在立法内容上体现科学性。要坚持问题导向，针对有的地方在立法规定中存在的内容过于宽泛、规定不够具体、操作性不强等突出问题，地方立法不仅要科学编制总体规划，而且要在具体法律法规的制定上下工夫做文章，既要深入做好调研论证，也要于法周延，严谨细致地做好法规起草和审议，切实做到精细化立法。同时，在立法内容上要突出重点，既要紧紧围绕中心任务，搞好经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等方面的立法，也要紧扣民生民意，搞好环境治理、食品药品安全等有关民生问题的立法，力求使所制定的法律法规更加切合实际，更具操作性和可执行性。三是在立法程序上体现科学性。目前，在地方立法中有的地方还存在着立法程序不规范、审查把关不严格、审议参与度不深等问题，这在一定程度上影响了地方立法的质量。因此，要进一步健全完善地方立法起草、论证、协调、审议、表决、评估等工作机制，并对各环节的工作运转作出具体规定，使地方立法不仅在内容方面，而且在整个程序上都能体现科学性，在各个环节上都能有效发挥作用。

——加强地方立法必须注重时效性。法律是建立在经济基础之上的上层建筑，是一定社会制度和时代发展的产物，也是约束和规范人和社会组织行为的准则，直接为经济社会发展提供保障。基于此，在地方立法中，还必须注意把握这样几个问题。一是要注重立法的及时有效。在地方立法上，必须有时间观念和超前意识，根据发展需要，适时启动立法程序。当前，我们已经进入了全面深化改革和转型升级发展的关键时期，问题复杂、矛盾突显、机遇与挑战并存。这就要求我们按照于法有据的要求，立足当前，着眼长远，尽快研究制定有关法律法规，从而在法律制度上为推进改革发展提供有力保障。二是要注重立法的务实管用。搞好地方立法，一定要从当地实际出发，本着求真务实的精神，按照“不抵触、可操作、有特色”的要求，着眼于务实管用，立足于解决问题，在立法模式和体例上注重做到不无的放矢，不贪大求全，不为立法而立法，努力使所制定的法律法规具体实用、易于操作、切实可行。三是要注重立法的系统配套。地方立法是一个系统工程，涉及方方面面。因此，在地方立法中要有战略思维和全局观念，注重立法的整体性和系统性，避免纵向的重复立法或横向的交叉立法，以及法规之间的相互矛盾和冲突，从而使各个地方性法规有机衔接、统筹协调，构成一个完备的法律体系。

——加强地方立法必须注重创制性。改革创新是做好一切工作的动力和源泉。做好地方立法工作，也要勇于变革，勇于创新，积极推进创制性立法。一要做好对接的文章。目前，我国已初步建立了比较完备的法律制度体系，随着全面深化改革的深入推进，国家还将制定出台各种法律法规。各级地方人大在地方立法上一定要与上位法做好对接，认真贯彻上位法的立法精神，确保地方立法与上位法相一致。二要做好细化的文章。一方面，要结合本地实际，对上位法比较原则性的规定，在与上位法不抵触的前提下，遵循法律体系内在规律，科学进行细化、量化和具体化，进一步增强法律法规的可操作性。另一方面，在制定和修订与上位法相配套的法规时，根据立法需要，也可积极探索增加创新性的条款。三是做好填补的文章。在地方立法中，若上位法就有关问题未作出相关法律规定的，但只要符合立法精神和立法意图，地方经济社会又迫切需要的，地方人大应先行先试，积极开展创制性立法。如2013年甘肃省人大针对农村农膜使用面积不断扩大、白色污染日益加剧的问题，本着急需先立的原则，在全国率先制定了《甘肃省废旧农膜回收利用条例》，为有效防治农业面源污染、促进全省农业可持续发展提供了法律依据，产生了良好效果。

——加强地方立法必须注重民主性。宪法明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因此，在地方立法中，我们一定要充分体现主权在民的思想，既要充分发扬民主，紧紧依靠人民群众做好立法，也要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点。一要坚持开门立法。按照党的十八大提出的“拓展人民有序参与立法途径”的要求，地方人大在立法中应广开渠道，让广大人民群众有序参与地方立法。一方面，在立法前要通过新闻媒体、互联网、座谈等多种途径和形式，广泛征求和征集立法项目。另一方面，要适时公布法规草案，扩大立法工作透明度和公众参与度，广泛听取人民群众对法规草案的意见建议。二要充分发挥人大代表作用。地方人大代表是由所在地的人民群众选举产生，也代表他们依法行使权力。在地方立法中，地方人大代表义不容辞地担负着重要责任，既要在代表会议期间提好立法建议和议案，也要在闭会期间发挥独特优势和作用，积极参与法律法规的制定和修改。三要依托法律专家实施立法。立法工作专业性很强。搞好地方立法，不仅要充分发扬民主，实行开门立法，也要充分发挥法律专家和有关部门单位的作用，提升立法质量。要建立法律专家智库，聘请立法顾问，一些重要的立法项目都要请专家论证，有些还可以直接委托他们进行起草。四要建立健全民主立法机制。为了在地方立法上更加有效地体现民主性，必须建立和完善由立法机关主导，有关部门单位参加，人大代表、专家学者和人民群众及社会组织广泛参与的立法工作机制，从而使地方立法工作努力实现制度化、规范化、民主化。

（作者系甘肃省人大常委会副主任、党组副书记）