地方政府重大决策出台前向本级人大报告之探析

邹绍平

党的十八届三中全会决定明确指出，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。这是党中央首次在全会决定中就政府重大决策向人大报告作出规定，对政府科学决策、民主决策、依法决策提出了新的任务，也是各级人大及其常委会履职的新内容。对人大、政府而言，当前无论是理论层面，还是实践层面，对此探索不多，也无经验和制度性规范可循。加强这方面研究，落实好这一规定，显得尤为迫切和重要。

一、落实这一规定需要了解政府重大决策的内涵特征

从行政学和公共管理学的视角来定义“行政决策”，一般是指国家行政机关为履行行政职能，就面临所要解决的问题所作的目标确定、行动设计和方案抉择的过程[1]。在把握政府重大决策的内涵特征时，要了解以下几方面的区别和联系。

一是行政决策和行政决定。行政决定又称为行政处理，在现有的行政法领域，更多的是用“行政处理”而不是“行政决定”，行政决定是行政主体对一定对象所做的具体的且能直接产生、变更或消灭法律关系的一种处置行为，其表现形式常见的有：命令、批准、许可、委托、处罚、免除等。行政决定是一种具体行政行为且一般为外部行政行为。行政决策在行政法上还不是法律概念，故对行政决策的性质很难在行政法上界定，行政决策一般不会直接产生权利义务关系，通常是间接的影响，所以多数人认为行政决策应属于抽象行政行为[2]。

二是行政决策和政策。政策通常是指党和国家为完成某任务而制订的各种计划、方案等。政策和决策都是为解决国家和社会问题而做的相关活动，政策的作出需要决策去执行，决策是公共政策的核心环节。但两者有其内在实质性，区别在于政策的制定主体是政党和国家机关；而行政决策只能由享有决策权的行政主体来制定，其权力来源和主体有很大区别。还有就是二者的事项范围亦有很大区别，政策一般是从国家宏观层面来对某类问题制订计划或方案；而行政决策只能是行政决策主体在其职权范围内就某个问题决策[3]。

三是重大行政决策和一般行政决策。由于行政管理范围和内容极其广泛，行政决策对象也极为广泛，包括政治、经济、文化、社会生活等各个领域的国家事务和社会公共事务，一定条件下也包括行政机关自身的管理和建设[4]。因此，行政决策可以分为一般行政决策和重大行政决策。这里所称的重大行政决策，其实就是十八届三中全会提出的政府重大决策，属于行政决策的一部分。政府重大决策是从行政决策的重要性和影响力角度而言的，并非所有的行政决策事项都是重大的，越是重大的行政决策，造成的影响和社会关注程度就越大；如果决策不当或失误，产生的后果难以估量，对政府会带来强大的舆论压力。因此，政府重大决策的规则和程序就要高于一般行政决策，这是基于效能考量的一个明显的道理。这也是为何国务院有关文件和地方政府普遍将对行政决策的规范侧重于建立在“政府重大决策”事项范围之上的原因所在。

从以上分析可见，政府重大决策是一个高度概括、抽象的概念，在包含具体事实关系时，首先要把握其是有限定词的，“重大”只是相对于“非重大”而言的，而重大与非重大的政府决策限于特定的时空范围内才有区分的必要。在特定的时空范围，主要表现为政府重大决策事项的层级性、区域性和动态性、从属性特征。第一，层级性。它源于政府的决策权限层级的差异性，即不同级政府的重大决策事项是有所不同的。这是由不同层级政府职权范围的差异性，以及事物重要性在不同层级的差异性所决定的。比如有的事项在某级政府是重大事项，在上级或下级政府就不一定是重大事项。第二，区域性。它源于政府行为管辖区域差异性，即不同行政区域政府的重大决策事项是有所不同的。这是由不同区域政治、经济、文化、社会等各方面情况的差异性所决定的。比如城市与郊区在决策事项重要性上的区别，东部沿海与中西部内陆地区在决策事项重要性上的区别等，因此有的事项在甲地是重大事项，在乙地就不一定是重大事项。第三，动态性。重大事项不是一成不变的，而是随着各方面情况的发展变化而不断变化的。这是由客观情况的动态性和事物重要程度的动态性所决定的。比如即便在同一个地方，有的事项在某一个阶段是重大事项，在另一阶段就不一定是重大事项[5]。第四，从属性。这里指政府重大决策从属于国家法律法规，一切行政权力的运用必须从属于法律，一切行政行为的实施都必须依据法律，无法律则无行政。这是行政权作为国家公共权力行使所具有的本质特征。决策权也不能例外，一切政府重大决策的作出都必须从属于法律，不得有违法律的内容，更不得没有法律授权而单方作出决策[6]。

二、落实这一规定需要界定政府重大决策事项的范围

党和国家十分重视决策的科学化、民主化问题。从党的十三大到十八大，历次党的全国代表大会报告都对这一问题作了强调，提出任务要求。随着经济社会和民主法治建设发展，各级政府对重大决策越来越重视，近十年来国务院先后发布了《全面推进依法行政实施纲要》（2004年）、《关于加强市县政府依法行政的决定》（2008年）、《关于加强法治政府建设的意见》（2010年），有力地推进了决策民主化科学化法治化。虽然目前我国尚没有专门的行政决策法，关于政府决策方面的法规也较少，但是，根据“中央缺位、地方先行”的原则，在中央没有统一对政府重大决策进行规制前，省市县三级政府在重大决策方面作出了规定，有作为地方政府规章的，也有以其他规范性文件的形式出现的，政府重大决策程序制度建设得到了加强。

总的来看，政府重大决策是限定在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等政务事项的范围内。对于具体事项，各地的理解有所不同，不少地方政府在特定的地方立法或文件中对这些具体事项作了列举。在地方政府工作规则中涉及的重大决策范围，一般以《国务院工作规则》第十八条的表述为基础，结合本级政府管辖权限略作调整。一些地方专门制定政府规章或规范性文件进行规范的，对重大决策事项范围作了具体的表述[7]。从湖南、黑龙江、天津、重庆、上海5个省级地方政府和云南省昆明市、天津市河北区、重庆市黔江区、上海市卢湾区4个市县级政府相关规章、规范性文件中列举的事项比较，大致可归纳为八种类型的政务事项[8]。

一是政府立法和文件制定事项。主要是提出地方性法规草案、制定政府规章等行政立法事项，以及市县级政府制定规范性文件的事项。

二是规划和计划类事项。主要是包括编制本行政区域的国民经济和社会发展规划、年度计划等社会经济、政治和文化发展的综合规划；制订城市总体规划、土地利用规划、自然资源开发利用总体规划、生态环境保护规划等涉及城市发展的专业规划。

三是财政资金安排、使用以及国有资产处置类事项。主要包括本级政府财政预算编制、重大财政资金安排和支出、政府重大投资项目、政府重大合同行为、国有资产处置等。这类决策涉及本行政区域的大额度公共资金的运作，是政府履行职能的基础。

四是市场监管、资源利用与保护类事项。主要包括本行政区域内的经济布局、产业结构调整、市场准入条件、特种行业管理、政府定价和调整；土地、矿藏、水流、森林、山岭、荒地、滩涂、海域等自然资源开发利用和生态环境保护。

五是城乡建设、社会管理和公共服务类事项。主要包括城市基建、住宅建设、交通管理等城乡建设事项；社会治安、基层民主法制建设、民政、宗教等社会管理事项；劳动就业、社会保障、科技教育、文化卫生等基本公共服务政策举措。这类行政决策直接涉及人民群众的切身利益，是社会普遍关注的热点和社会矛盾的焦点。

六是应急类事项。主要是指突发性公共事件应急方案的制订和调整。突发性公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。应付突发性公共事件，已成为各级人民政府进行社会管理的重要职能。但处置重大突发性公共事件涉及人民群众的人身权益和财产权益。灾害救济或行政补偿是应付突发性公共事件的必要的物质准备，因而应急方案的制订是政府重大决策。

七是行政机构改革和人员管理类事项。主要包括政府所属部门、重要机构的设立、撤并和职能划分、调整，以及对行政机关工作人员的奖惩任免。目前对此类事项看法不一，只有少数地方将其纳入。就狭义的“行政决策”而言，这些事项具有行政机关内部事务性质，一般不对行政管理相对人产生直接影响，大部分地方对其只作内部规范。

八是改革类事项。主要包括制定本行政区域的经济体制改革、行政管理体制改革、财政体制改革的重大政策[9]。

从浙江省情况来看，省政府于2005年颁发了《浙江省人民政府关于健全完善科学民主决策制度的规定》，提出本规定适用于省政府重大事项的决策，明确省政府重大事项主要包括以下几个方面：一是贯彻落实党中央、国务院和省委的重要指示、决定、决策的实施意见和措施。二是需要报告国务院的重大事项，提交省委、省人大及其常委会审议的政府工作报告等重大事项。三是提出地方性法规草案和审议省政府规章。四是审议全省国民经济和社会发展中长期规划、设区市城市总体规划、土地利用总体规划和省域城镇体系规划。五是审议省政府年度工作目标任务、全省国民经济和社会发展年度计划、年度财政收支预算方案及其执行情况和投资计划、全省年度土地利用计划指标。六是审议重大建设工程与项目特别是政府投资和政府采购的重大项目以及重大或特殊建设项目用地政策。七是审议关系国计民生和群众切身利益的社会保障、文化卫生、科技教育、环境保护、住房保障和物价等重大政策。八是省政府重要机构的设立、撤并和职能调整，重大行政区划调整，确定重要奖惩事项。九是审议全省突发公共事件总体应急预案、重大突发公共事件处置和保障方案，采取重大行政措施。十是其他需要由省政府决策的重大事项。虽然浙江省重大行政决策程序规定尚未出台，对政府重大决策范围没有进一步明确。但对比可见，浙江省政府重大决策事项范围与外省市区的范围大体一致。

综上所述，地方政府重大决策的范围可以归结为8大类：一是政府立法类事项及贯彻上级事项；二是规划与计划类事项；三是财政与国有资产类事项；四是资源开发与保护类事项；五是区域经济社会发展与公共服务类事项；六是体制改革与行政机关改革类事项；七是突发事件应急管理类事项；八是其他事项[10]。结合宪法法律规定和国家机关权力运行特点，考虑到人民代表大会在政府决策中具有特殊地位，向人大报告的重大决策范围可以概括为两部分，一是法定事项的政府重大决策，如政府工作报告、国民经济和社会发展计划（规划）、财政预决算、法规草案、政府规章、规范性文件等法律规定的事项；二是其他事项的政府重大决策，如重大建设工程与项目，关系国计民生和群众切身利益的社会保障、文化卫生、科技教育、环境保护、住房保障和物价等事项。同时，由于政府决策是一种权力，是行政权力运用的过程、结果和表现形式。无论一般决策，还是重大决策，都是行政机关实施行政管理过程中行政职权的具体体现。政府行政首长和分管领导对一般行政事项决策，出台前可以不向人大报告，但应当按照科学、效率、合法、公平原则进行；其决策实施结果通过每年政府工作报告提请人民代表大会会议审查，或者通过专项工作报告、执法检查等形式接受人大常委会监督。

三、落实这一规定需要把握几个关系

政府重大决策出台前向本级人大报告，把国家权力机关与行政机关职能转化为治理国家的效能，充分体现了人民代表大会制度的性质和特点，有利于全面推进国家治理体系和治理能力的现代化。落实好这一规定，要紧紧围绕人民代表大会制度并从理论和实践上加以把握。

一是把握政府行政管理权与人大决定权的关系。主权在民是现代政治文明最本质的特征。在现代实行代议制民主的国家中，由人民通过民主选举的代议机关决定国家重要事务是通行的做法。我国宪法和法律规定，人民代表大会是国家权力机关，决定国家和地方的各项大事，政府负责执行。人大及其常委会与政府的关系是决定与执行的关系。也就是说，人大及其常委会所拥有的是决定权，政府所拥有的是执行权。人大是决定本行政区域的国家事务和社会事务，政府是管理本行政区域的国家事务和社会事务，政府应当是根据人大的决定去管理。政府从行政管理的角度也可以作出决定，但按照人大与政府的权力关系论，政府的决定只能是为执行国家的法律、本级人民代表大会与上级政府的决定而作出，属于行政管理性的，而不是创事设制性的。人大决定权与政府行政管理权在性质、地位、作用和法律效力上都是不同的。人大的决定具有强制性，对所有国家机关、全社会和全体公民都具有普遍约束力；政府作为国家权力机关的执行机关，根据同级人大作出的决定，依法行使决定的执行权。

二是把握政府重大决策和人大及其常委会讨论决定重大事项的关系。在理解政府重大决策和人大及其常委会讨论决定重大事项的关系方面，可以从以下方面把握：第一，从行权的主体来讲，重大决策的主体是政府，讨论决定重大事项的主体是人大及其常委会。政府决策的主体具有单方性，决策的起因往往是为了有效执行本级人大的决议、决定和上级政府的决定、命令，确保法律法规实施而作出的。人大及其常委会讨论、决定重大事项按照宪法和法律规定，通过民主的方式，采取议案的方法进行，由法定机关或法定提案人依照法定的程序提请人大或常委会审议。这里的法定机关或法定提案人主要包括“一府两院”、主任会议、专门委员会和人大代表、常委会组成人员。第二，从所坚持的原则来讲，民主集中是党执政的基本组织制度和领导制度，普遍适用于包括国家机构在内的各级各类组织，正如我国宪法所规定的“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。但是，根据各国家机关的特点分别实行集体领导制和个人负责制，这是民主集中制原则在领导制度中的具体体现。政府重大决策是行政首长负责制，尽管一把手在对重大问题作出决定前也要广泛听取群众意见，进行科学决策、民主决策，但不必进行表决，由一把手作出决定，并对此全权负责。人大讨论决定重大事项坚持民主集中制原则，主要通过会议形式，一人一票，按少数服从多数的原则作出决定，确保作出的决议决定符合多数人的意愿，代表大多数人的利益，具有正当性和权威性，如出了问题，一般不过多地追究人大及其常委会主要负责人的责任。第三，从法源上来讲，人大及其常委会讨论决定重大事项是依据宪法和地方组织法、地方性法规来行使。目前绝大部分地方制定了相关地方性法规或工作制度。讨论决定重大事项和执行中人大及其常委会与政府间的关系，法律法规已有明确规定，其讨论决定和执行的程序在多年实践中也正在逐步规范和完善。目前我国还没有对政府决策的程序进行立法，缺少一部系统、完整的行政程序法；地方政府重大决策主要依据政府工作规则、规章和规范性文件，缺少必要的法律、行政法规，迫切需要加强政府重大决策程序立法。

三是把握党委、人大和政府在重大行政决策中的职责关系。党章、宪法和地方组织法对党委、人大和政府各自职责都有明确的规定，党委、人大和政府在法律上地位是不一样的，各自所拥有的权力也是有区别的，在重大决策出台过程中的性质和作用也是不同的。党是我们国家的领导核心。党委重大问题决定权是由党章赋予的，是政治意义上执政权的重要内容。党与国家机关的性质不同，组织形式、工作方式不同，决策的效力也不同。在重大事项决策中党行使决策建议权，其决策具有引导性、指导性、号召性，在党内具有约束力。要实现党的主张，一方面党要善于把国家事务的决策通过人大转变成为国家意志和全体人民共同的行为规范；另一方面，人大要自觉把党关于国家事务的决策作为行使决定权的政治依据、行动方向和指导原则，充分发挥人大在推进党和国家各项事业发展中的职能作用。当前特别需要注意克服党委与政府联合发文，或者在党委授意下政府直接就一些重大事情进行决定等情况，而是要建立健全党委建议—人大决定—政府执行的权力运行机制，把政府重大决策真正纳入法治轨道上来。党委在其中要把方向、明责任、交任务，善于运用法治思维和法治方式开展工作，提高依法治理能力和水平。为履行执行权和行政管理权而作出重大决策，政府是职责主体。政府重大决策出台前向本级人大报告，人大作为国家权力机关在其中具有汇集民意、反映民意和履行议决、依法监督等职责，是依法决策最有力的体现。

四是把握政府重大决策程序和出台前向本级人大报告所处环节的关系。完整的政府重大决策程序包括起草建议稿、公众参与、专业论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、后评估等7个环节。各地政府一般按照这7个环节开展重大决策工作。当然，在遇有决策时间紧迫的特殊情形时，政府机关可以简化重大事项的决策程序，即可以省略或缩短部分耗时较长的环节，以避免耽误决策时机。目前政府重大决策有时也会听取人大及其常委会的意见，主要体现为三个层面：首先是依法由人大及其常委会审议决定的事项，政府按法定程序向人大及其常委会提出。其次非由人大及其常委会决定的重大事项，政府在决策过程中主动听取同级人大及其常委会的意见。至于哪些重大决策事项听取人大及其常委会的意见，往往具有随机性、选择性。再次政府在决策过程中，听取人大代表个人的意见，这一层次属于公众参与范畴。按照十八届三中全会规定，今后政府所有重大决策出台前都要向本级人大报告。根据这一规定，迫切需要在政府重大决策程序中增加一个环节，其所处位置应在集体讨论决定前。也就是说，从现在开始，政府重大决策程序包括起草建议稿、公众参与、专业论证、风险评估、合法性审查、向本级人大报告、集体讨论决定、后评估等8个环节。根据我国政治体制的运行特点，地方政府重大决策出台前一般都要报同级党委研究。这里就有个顺序问题值得关注。也是就说政府重大决策出台前程序上是先报党委研究后再向人大报告，还是先向人大报告后再报请党委研究？如果重大决策出台前先报党委研究了，再向人大报告，在现行政治体制下难以发挥人大作用，往往会有走走过场、过过程序的嫌疑，不符合党的十八届三中全会和宪法法律精神。尽管目前这种现象较为普遍存在，但更为恰当的解决方案是，重大决策出台前先向本级人大报告，在充分发挥人大及其常委会职能作用的基础上报请党委研究，然后由政府出台。

四、落实这一规定需要明确几条措施

政府重大决策出台前向本级人大报告，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是建设服务型政府法治型政府的重要任务，是保证人民当家作主权利的重要体现，是提高党的领导水平和执政能力的重要内容。落实这一规定，是各级党委、人大及其常委会和政府共同的任务。为做好这项工作，当前迫切需要明确以下几条措施。

（一）明确党委、人大及其常委会和政府的职责任务。党委要通过召开会议、出台文件等方式提出要求，细化人大及其常委会和政府的职责任务，确保这一规定得到落实。在国家行政决策法律和相关行政法规尚未出台前，地方政府作为落实这一规定的责任主体，一是要通过抓紧修改重大决策程序规定或制定相关实施办法，细化政府重大决策事项范围，明确向本级人大报告的工作规程，提高工作制度化、规范化水平。二是落实承办机构和工作人员的职责任务，建立健全意见收集反馈机制，提出向本级人大报告的时限要求等。地方人大及其常委会要加强研究，加强督促检查，及时探索总结，推动这项工作有序进行。有地方立法权的人大及其常委会要适时制定或修改相关地方性法规，为落实这一规定提供有力的法律支持。

（二）建立健全内外沟通衔接机制。政府重大决策向本级人大报告是一项系统性工作，涉及面广，迫切需要建立健全相关沟通衔接机制。要抓紧与政府建立沟通协调机制，包括两个方面：一个是同级人大常委会与同级政府之间加强沟通联系，另一个是人大及其常委会的工作机构、办事机构与政府办事机构、有关部门之间加强对口沟通。通过定期召开会议、工作调研等形式，就政府重大决策出台前向人大报告的有关情况进行交流，研究问题，推进工作落实。当前，人大及其常委会要通过会议或文件形式，主动进行沟通，要求政府尽早启动这项工作，建立健全相关制度，确保这一规定真正落地。

（三）明确向本级人大及其常委会报告的形式内容。政府重大决策出台前以哪种形式向人大报告，这是值得关注的问题。会议是人大及其常委会履职的主要形式。人民代表大会会议一年一般召开一次，人大常委会会议一般每两个月召开一次。人大及其常委会会议相对固定，而政府重大决策活动频次多、时间具有不确定性，向人大报告的形式就需要区别不同情况。对于法定事项政府出台重大决策，按照地方组织法、立法法、监督法、预算法等法律法规规定，一般以政府议案的形式提请人大及其常委会审议，并向人大及其常委会会议作口头报告或说明。对于量大面广的其他事项政府出台重大决策，建议一般以政府文件形式向人大及其常委会书面报告，必要时也可通过会议形式向人大口头报告。报告内容包括重大决策出台的必要性，重大决策的主要依据和主要条文等情况，以及需要人大及其常委会支持的事项等建议。

（四）明确人大及其常委会对报告的处理方式。对于法定事项政府出台的重大决策向本级人大报告，按照有关法律法规的规定和程序处理。对于其他事项政府出台重大决策，收到以政府文件向本级人大的书面报告后，人大及其常委会对报告的处理方式可以考虑这么几种：第一，印送常委会组成人员阅知，如有修改意见，通过常委会办事机构汇总后向政府办事机构反馈。第二，根据政府重大决策的内容，请对口分工联系的专门委员会或工作委员会组织研究，提出意见，向主任会议汇报后，以常委会办事机构文件反馈给政府。第三，根据有关专门委员会或工作委员会的意见，主任会议组织召开座谈会，征求部分常委会组成人员、人大代表尤其是具有相关专业特长的人大代表意见，经相关专门（工作）委员会汇总后，以常委会文件反馈给政府。第四，主任会议根据有关意见，可将政府书面报告列入常委会会议建议议程，由常委会会议进行审议，提出意见建议。必要时，根据会议审议或询问等情况，常委会作出相关决议决定。一般情况下，建议对政府书面报告以第一、第二两种处理形式为主，第三、第四两种形式根据需要而采用。实事求是地讲，目前地方人大及其常委会对这项工作探索开展几乎没有，鲜有实践经验可循，对报告处理方式还需要不断加强探索研究。

注释：

[1][4]莫岳云：《行政决策学》，中国社会科学出版社2004年10月第1版。

[2][3][6][10]王学辉：《行政法与行政诉讼法学》，科学出版社2008年版；曾哲：《我国重大行政决策权划分边界研究》，载《南京社会科学》2012年第1期。

[5][7][8][9]刘平、费文婷、丁立、王天品、王晓林、高俊：《上海市重大行政决策程序研究报告》，载《政府法制研究》2009年第6期。

（作者单位：浙江省人大常委会研究室）