民办高校办学效益探析：以陕西高校为例

王庆如��

摘 要：提升办学效益是民办高校健康发展的前提。民办高校办学效益主要存在办学经费不足、经费用途不当、社会和个人效益不高等问题。这与民办高校生存环境的变迁、未实行分类管理机制和逐利性办学动机和行为密切相关。政府和民办高校需采取积极策略引导和推动其可持续发展。

关键词：民办高校；办学效益；策略

民办高校办学效益包括经济效益和社会效益。对于具有事业性质和企业性质双重性的民办高校来说，更注重办学的经济效益，因为这关乎学校生存问题；而社会效益则是在维护正常的运营基础上去实现的。在国家财政支持有限和教育资源短缺的现阶段，如何提高民办高校办学效益成为社会各界备受关注的问题。

一、民办高校办学效益的现状

（一）办学经费不足

目前，大多数民办高校的经费来源基本依靠“以生养学”的模式。随着近年来生源萎缩以及物价上涨的因素影响，民办高校的办学经费日趋拮据。

1.学费收入急剧减少。由于我国民办高校实行的是一种以学费作为办学基础的市场化运作机制，因此充足的生源是民办高校赖以生存和发展的根基所在。近年来，由于公办高校的扩招、独立学院的崛起，尤其是随着我国高考适龄人口在2008年达到顶点之后的迅速回落和下降，民办高校的绝对生源数量开始出现急剧萎缩。根据调查，陕西8所民办普通本科高校在校生数量呈现萎缩态势。以陕西民办高校为例，2008年以来，W学院在校生数从最多时的34260人降至30091人；O学院在校生数也从28719人降至24267人；F学院的在校生数也由26061人降至22412人。①生源急剧减少导致学费收入锐减。与此同时，民办高校的各项开支、成本却在不断加大。以W学院为例，2005年其学费总收入约为3.2亿元，而2010年则下降为2.8亿元，减少了约4000万元，再加上物价上涨因素，其2010年的实际学费收入比2005年减少了近1亿元。②由此，民办高校正面临学费收入减少、开支和成本加大的考验，使有限的经费更加拮据。

2.政府资助办学极其有限。我国尚未建立起政府对民办高等教育的资助、社会捐赠、学校基金会运作等经费筹措和运行机制。办学经费除来自学费收入外，政府资助很少，只有少数民办高校能获得政府的直接资助。尽管《民办教育促进法》规定“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展”，但收效甚微。例如，2010年政府拨付给W学院学生奖学金1656万元（如表1所示），其中国家财政负担80%，省财政负担20%。接受奖学金资助的学生约6051人，平均受助金额约为2737元（当年最低学费为10000元），受助面只有30.5%，仍显杯水车薪。这与省政府要在3年内解决全省公办高校102.8亿贷款形成鲜明对比。一方面规定民办教育是公益性事业，另一方面对民办高等教育投入极其有限，在这种状况下其经费自然日趋拮据。

表1 2007～2010年W学院收到奖助学金拨款、

受益人数及受益比例③

3.政策壁垒使民办高校融资困难。一是贷款的渠道被“关于学校资产抵押的规定”限制了。《中华人民共和国担保法》明确规定银行不得接受学校的资产作为抵押物，加上产权制度不明晰，阻碍了学校向银行贷款和个人借款，影响民办高校正常健康的发展和办学经费来源的多元化。二是无法吸收国际资本市场的资金。营利性民办高校在我国仍然没有存在的法律基础，也没有进入资本市场的制度性根基。一方面国内外资本市场存在着大量流动资金，另一方面我国民办高校却嗷嗷待哺，合法性的问题阻隔了国际资本市场与民办高等教育的对接。三是目前我国捐赠制度不完善。无论是捐赠的扣税额度上还是在捐赠步骤上，与其他国家或地区相比都要小、要繁琐许多。

由于以上因素，使得民办高校无法突破单一的资金来源渠道，造成民办高校至今没有稳定、充足的经费来源。

（二）经费用途不当

在没有公共经费来源的情况下，民办高校的营利行为不可避免。但关键是如何处理市场运作的成分在办学实践中所占的比例。可以说，目前民办高校面临经费困境的一个重要原因是，由于民办高校在发展过程中对经济利益的过分追求，导致经费用途存在偏差。

1.经费拮据与营利空间的矛盾。在办学实践中，办学经费拮据与可观的营利空间之间的矛盾真实存在。目前国家允许民办高校的收费通常达到公办高校的l～2.5倍，如2011年陕西省民办普通本科收费标准为1～1.5万元/年，公办高校本科收费标准为3500～4950元/年。对于一个在校生2万人的学校来说，学费收入可达2.4亿元（2万人×1.2万/人=2.4亿元）。例如，2008年W学院的年收入接近3亿人民币，收入的35%用于维持学校的日常开支，27%用于职工薪酬，9%用于偿还银行贷款，剩余的30%收入，是折合人民币将近1亿元的办学盈余。④从盈利的角度看，民办高校办学在直接收益（即校本收益）上明显高于公立高校。这种低成本高收益的办学模式为民办高校完成了原始积累，使民办高校在短时期内迅速扩张。因而，对于万人规模的民办高校来说经费问题似乎是一个“伪问题”。 事实上，民办高校的营利性十分普遍，办学者不仅有营利的动机，而且有营利的行为[1]，当在校生超过一万人时，盈利率可达50%。[2]一位民办高校校长如是说，依靠学费是可以支撑学校发展的[3]，这与经费拮据问题形成鲜明的矛盾。

2.盈余资金不投入办学是经费拮据的根源。从实践层面来看，有些学校完成了规模扩张后不能专心守住办学，从办学和后勤产业等取得的盈余不再投资学校发展，而是采取多元化发展之路，如投资举办分校、培训班、其他产业等，这一现象在年轻一些的办学者身上表现的较为明显⑤。这使得一些学校办学理念的执行出现了偏离，办学不是为了培养人才，而是以获取营利为目的，导致教学投入不足、教学管理不够严谨、教学计划和大纲不齐全、缺少有效的教学质量监控体系等。这种逐利的做法给民办高校带来了极为不良的社会影响，甚至造成信誉危机和不可弥补的损害。endprint

（三）社会和个人效益不高

大多数民办高校在注重经济效益的同时，普遍存在忽视社会效益的现象。一方面，在经济效益和社会效益冲突时，民办高校常常会把经济效益摆在首位，存在教育质量投机行为，出现只要完成教学，对教师的教学效果和学生学习质量不去深度关注的现象；不愿投资不产生直接效益而有利于人才培养的项目，教育目标和特色发展流于口号，与实际的办学行为相去甚远，与政府要求和社会期望的规范发展方向相背离等现象。这导致社会效益体现不足，弱化了教育的公益性。另一方面， 由于民办高校教育质量不高，使得受教育者个人收益受到损害。如陕西民办高校招收的新生未报到者达到20%～40%，原因之一就是个人直接成本太高，缴纳比公办高校高近一倍的学费，而学生个人未来的收益很难高于甚至严重低于公办高校的学生个人收益。

二、造成民办高校办学效益危机的原因

（一）生存环境的变迁

改革开放之初，我国民办教育之所以能够快速地诞生和发展，与那一时期特定的社会环境存在着密切联系。当时民办高校按照市场中的供求关系，依靠民间资本投资迅速发展壮大。然而30多年过去了，民办高校今天所面临的社会背景与环境已发生了巨大的变化。

1.公办高校扩招对民办高校形成挤压。随着国家综合实力的增强和财政收入的增加，开始实行高校扩招。1985年，我国高等教育的毛入学率仅为291%，而2011年我国公办高校的毛入学率已达到269%。扩招后公办高校的招生规模和学位率显著增加，极大地满足了广大人民群众接受高等教育的愿望，也缓解了市场需求。这在客观上对民办高校的发展产生了严重的挤兑和挤压，导致其生源数量骤降。

2.独立学院的兴起对民办高校产生严重冲击。上世纪末本世纪初，我国的“独立学院”纷纷兴起，截止2011年其总数已达309所。[4]独立学院是实施本科以上学历的普通高校与国家机构以外的社会组织或个人合作，利用国家非财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。独立学院在性质上虽为民办，但其在创办过程中基本上都依托公办高校而建立，因此具有得天独厚的优势。独立学院的异军突起，使得民办高校作为“补充型”教育的固有生源受到严重瓜分。

3.市场机制不健全使民办高校的生存环境未有改善。民办高校是市场机制引入高等教育的产物，因此自由发展、公平竞争的市场机制和环境的建立，是民办高校赖以生存与发展的根基。转型时期市场机制不健全造成了民办高校可持续发展的环境迟迟得不到改善。改革开放30多年以来，我国的市场经济体制虽有了长足的发展，但真正意义上的市场运行体制和机制仍未完全建立，行政主宰和计划调控的色彩依然十分浓厚，这使得民办高校只能在不完善的市场机制中寻求生存。民办高校一方面要按市场法则自主经营、自谋发展；另一方面其招生人数、学费价格、专业设置等却受到政府的严格调控。这些都严重地影响和制约了民办高校的健康发展。

4.民办高校的教育质量不能满足民众的需求。民众对高等教育质量需求层次和品位的提高使得民办高校遭到冷落。随着我国高等教育大众化的深入推进，高等教育入学机会供给不足的矛盾明显缓解。在这种背景下，民众对高等教育的需求开始由“机会需求”转向了“质量需求”[5]，从渴望“上大学”转向了希望“上好大学”。而民办高校的质量和水平尚无法与公办高校相媲美，这自然使民办高校的受青睐度降低。

（二）未实行分类管理机制

建立营利性和非营利性的分类管理机制，是世界各国加强对私立高校监管、投资以及促进其规范发展的基本途径和经验。然而，迄今我国仍未建立起这样的分类管理机制。

1.未实行分类管理致使公益性与营利性矛盾激化。《民办教育促进法》第三条明确规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，这就意味着在西方发达国家普遍存在的开放型、营利性的学历教育在我国尚属禁止状态。长期以来，能否营利是民办教育界争论不休的焦点问题。《民办教育促进法》是在民办教育公益属性这个大前提下制定的，所以公益的性质定位决定了法律中没有民办高校的营利性与非营利性的界定，但在实践中民办高校的公益属性与营利性的冲突已日趋明显。更有近年来的“招生陷阱”、“文凭陷阱”、“集体退学风波”、“转移资产”等事件进一步激化了公益性与营利性的矛盾。

2.未实行分类管理制约财政资助和政策扶持。民办高校的产权、回报和税收问题，最终要归结到其是否营利。若将营利性民办高校完全排除在《民办教育促进法》适用的对象之外，这样会在法律规定的范围之内留下盲点，不利于法律对民办高校的办学行为进行规制。事实上，民办高校的营利性与非营利性在我国并存，但是由于法律中没有采取分类，因而造成民办高校在产权归属、合理回报、税收优惠等方面都存在不平等的问题。一方面导致民办高校的法人属性和产权性质难以明确界定，从而抑制和挫伤了投资者继续投资办学的积极性；另一方面也导致国家无法对属于公益性质的民办高等教育进行财政投资和政策扶持。这是制约我国民办高校健康发展的重要的因素。

（三）逐利性办学动机和行为

民办高校的逐利办学动机是造成效益危机的主观因素，它决定着办学行为，决定着办学路径的选择。

1.逐利性办学思想仍占据着主导地位。我国民办高校多是投资办学，实行自主经营、自负盈亏的运营模式，因此在创办之初其逐利的心理似乎既合乎规律，也被社会所接受和认可。然而，如今民办高校的发展已形成了规模，并且获得了巨大的资本聚集之后，其仍以“逐利”为目的的行为便很难为社会所认可了。美国教育家赫钦斯认为：“当一所学校只为谋取金钱而决定采取一切行动，它必定会丧失办学的精神。”[6]由于受逐利观念支配，陕西一些民办高校在取得了一定规模效益之后，并未将重点放在改进教育教学质量、提高办学水平和层次上，相反地将更多的盈余用于扩大投资、聚积资本、不断地进行办学规模扩张或抽逃资金举办其他产业。因而“追逐利益最大”成了一些学校是否投资办学的主要内动力。因此，民办高校所面临的办学效益危机与其自身逐利的办学动机密切相关。endprint

2.逐利动机造成民办高校社会效益下降。陕西民办高校在创建之初虽底子薄、基础差、办学水平落后，经过近30年的发展，实现了跨越式发展。然而，民办高校的创办者们在淘得了“第一桶金”之后，并未像人们所预想的那样将盈余的资金和主要的精力投放到以扩充内涵、提高质量为主要目标的轨道上来，既背离了教育的公益性属性，也与民众的期望形成了巨大的反差。根据笔者对一些西安市民和民办高校学生家长的访谈，可以明显感觉到民办高校的社会效益有降无升。一些家长明确表示：“让孩子上民办高校是迫不得已的选择。”再如，2011年高考考生中，陕西共有7.6万名上线考生放弃填报高考志愿，而弃报的主要对象是三本的民办普通高校和高职院校。这种状况正是民办高校社会效益降低造成的。

3.民办高校的法人内部治理结构不完善。目前陕西的民办高校普遍实行的是董事会（或理事会）领导下的校长负责制，并且建立了党委，明确了其应发挥的政治核心和监督作用。根据笔者调研，目前民办普通高校在内部治理结构上突出存在以下问题：一是董事会的决策、合议职能未能充分发挥。董事会虽名义上由出资者、办学者、社会贤达、合作单位等多方人士共同组成，但实际权力主要掌控在出资者手中，出资者一般既为董事长又兼任校长。在这种情况下，董事会的决策、议事职能实际上流于形式，大小事务均由董事长或校长说了算，董事会甚至仅仅成为合法化其意志及行为的工具。二是学校党委的政治核心和监督保障作用未能有效发挥。为确保民办高校能够在办学过程中全面贯彻党的教育方针和国家的各项法规，本世纪初民办普通高校中普遍建立起了党委，并由教育厅派出监督员兼任学校的党委书记。但在实际运行过程中，党委和监督员的保障监督职能发挥的极其有限。三是学校中的学术委员会、学位委员会等极不健全，这导致学术权力十分薄弱，行政权力主宰一切。四是学校中的工会、学生会等群众组织建设及其维权职能异常薄弱和淡漠，这导致广大教职工和学生的利益诉求难以正常表达与维护。民办高校在法人内部治理结构上的上述缺陷，一方面导致其管理工作的科学化、民主化、规范化水平极其有限，另一方面导致权力制衡机制和监督机制严重缺失。近年来频频发生的民办院校董事长抽逃办学资金、转移办学资产等事件，就与其内部治理结构的缺陷密切相关。

三、提高民办高校办学效益的策略

随着民办高校走向内涵发展的新起点，政府应该采取积极措施推动和引导其健康发展，民办高校应自觉注重经济效益与社会效益的提升。

（一）实行分类管理机制

2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出：“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。”据此，各地正积极推进营利性和非营利性的民办教育分类管理试点工作的开展。通过分类管理，一是可以使营利性民办高校完全按照企业法人的模式遵循市场法则运行，此类学校的性质可以明确界定为私人产品或牟利行业。对于此类学校，政府只依法监管和评估，而不进行投资扶持，以避免民办高校的过度营利行为。二是对于非营利性的民办高校，则可以将其界定为准公共产品或公益性事业，对于此类学校政府进行财政投资和各项政策扶助。非营利性学校可以包括“捐资办学”、“不要求取得合理回报的学校”和“要求取得合理回报的学校”三大类。所有学校由教育行政部门审核后，颁发办学许可证。只有实行分类管理的机制，才能明晰各级各类民办高校的产权关系和所有制形式，让办学者对其未来发展有稳定的预期和理性的规划，继而也才能促进民办高校按照各自的属性和轨道去健康发展。

（二）加强公共财政资助

2009年世界高等教育大会《联合公报》指出：“高等教育是一种公共产品，应该由政府承担责任并提供经费资助。私立高等教育同样应纳入公共政策范围，保证其满足社会的公益性要求。”[7]

1.纳入公共政策框架，积极扶持发展。我国民办高等教育虽为私人创办，并具有一定的营利性质，但其客观的作用和效果则具有经济学上的“溢出效益”⑥，即不仅受教育者个人和家庭受益、办学者受益，而且国家和社会、特定的区域、民族也受益。因此，应该将民办高等教育纳入公共政策范围。可采取如下措施：一是建立合理的教育成本分摊机制。从民办高等教育的公益性来看，它与公立高等教育一样，是介于商品与纯公共产品之间的一种准公共产品。政府亦是民办高等教育受益者，理所当然地应分担一定比例的民办高等教育成本，让民办高校与公办高校同样享有公共财政按生均支付的学校运行费用补贴，为民办高校化解日愈突出的经费困境。二是设立公共财政专项资金扶持民办高校发展。从国际私立高等教育发展经验来看，世界上许多国家和政府都以不同形式向私立高校提供经费补助，以促进私立高等教育健康发展。[8]公共财政专项资金可设立专项奖励基金、学术性建设基金、教学质量改革、师资培训等基金支持民校发展。

2.出台资助办学的相关政策法规。透视发达国家的普遍做法，皆存在此举。譬如，世界私立高等教育发展最领先的国家——美国，早在19世纪下半叶起就出台政策法规对私立高校实行财政资助。美国的私立高校经费来源中，学费仅占43%，来自联邦、州和地方的资金占17%，销售与服务占21%。著名的私立高校，还可以获得更多的政府资助。可以说，政府对私立大学进行财政资助，已成为世界很多国家促进私立高等教育持续发展，保持其公益性的重要手段。我国可在财政拨款和政府补助、税收设计和审计办法上出台优惠政策；制定非营利性民办高校在科研课题立项、财政拨付、科研经费等方面与公办高校享受同等待遇的政策；落实民办高校在用地和税费方面与公办高校同等的优惠政策；依法落实合理回报政策，允许非营利性学校出资人从办学结余中取得合理回报。

3.采取多种资助方式。政府对民办高校进行财政资助，既可以采取直接的方式，也可以采用间接的方式，还可以采取重点资助的方式。“直接资助”，即政府可以直接给民办高校进行财政拨款、提供办学场地（产权国有）或部分教育教学设施设备等。“间接资助”，即政府可以通过提供优惠政策和待遇，如土地价格优惠、减免税收政策、购买教育服务、提供学生奖助学金、提供教师科研和专业发展经费等方式来支持民办高校发展。[9]除此之外，政府还应进一步疏通民办高校的融资渠道，使其借助于国内外资本市场获得健康发展。多元化的融资，充足的办学经费可以加速民办高校迈向一流。endprint

（三）规范引导学校提升教育质量

质量问题是民办高校提升社会效益和个人效益的核心所在，政府应加强对民办高等教育的财政干预，并将资助与质量引导相结合。从目前我国民办高校运行的实际状况以及未来前景看，政府必须积极对其采取拯救行动、承担起补助民办高校的责任，以提高民办高等教育的质量，进而提高高等教育的整体质量。[10]政府应在监督民办高校教育教学质量方面承担起重要角色[11]，应承担起教育质量保证者的责任。一是依据政策法规，使民办高校在法律制度监管之下，引导学校明确办学定位，培育办学特色，充分自主办学和实现特色发展。以财政支持的方式，鼓励学校根据地区特征和社会需求，从自身的实际出发，扬长避短，找准定位，寻求错位发展，避免“贪大求全”和同质化倾向。二是设立外部严格的独立质量评审机构，改变现有的评估标准。建立不同类型、不同层次高校的评估指标体系。只要教育质量达标，就让民办高校自主选择发展之路。三是在财政资助管理方面，要把民办高校视为市场主体，改变传统的计划体制管理模式，制定民办高校监管的具体措施，并将财政支持引导到促进提高办学质量上来。借鉴美国加州“高等教育总体规划”⑦的成功经验，解决高等教育系统中公办、民办教育协调统筹与分层分类管理问题，为民办高校发展营造健康的“生态域”，使各类教育各安其位、各司其职，形成错位发展格局，提高办学效益、减少教育资源浪费。总之，规范引导民办高校寻找到适合自己的发展空间和道路，才能促进民办高校社会效益和个人效益不断提升。

总之，我国民办高校要摆脱目前的办学效益困境，其根本的出路在于面对新的形势作出历史性的战略调整，实现由规模数量型向质量效益型转型。如此，民办高校才能走上可持续发展之路。

注释：

①根据2008-2010年《陕西教育事业统计年鉴》测算。

②③④2009年9月，笔者在W学院开展田野调查，此为笔记部分内容。

⑤2011年7月，笔者对陕西省教育厅民办教育处管理人员进行访谈，此为访谈的部分内容。

⑥“溢出效益”英文为Spillover Effect，指事物一个方面的发展带动了该事物其它方面的发展，在教育领域是指教育符合国家的整体利益，其培养出的人员在全国范围内流动，这样使国家和外区受益。

⑦“高等教育发展规划”是指：1960年加州高等教育的总体规划，可以说它为全美乃至全世界树立了教育规划的典范。在其框架指导下，加州中学后教育取得了举世瞩目的成就。其特征体现在：政府重视规划、主动承担对教育的社会责任；重视立法的作用、立法机关积极参与；充分发挥商议性民主和中介协调机制的作用；注重问题解决取向。

参考文献：

[1]阎凤桥.我国民办高等教育的生存和发展逻辑[N].中国社会科学报， 2009-01-17（8）.

[2]柯佑祥.民办高校盈利问题研究[D].厦门大学，2001.68.

[3]黄藤.中国民办高等教育未来发展战略思考[J].民办教育研究，2009（2）：1-6.

[4]教育部.2011年全国教育事业发展统计公报[EB/OL]. http：//www.gov.cn/gzdt/2012-08/30/content_2213875.htm

[5]张应强.高等教育改革与我国民办高校的可持续发展[J].大学教育科学，2006 （6）：17-21.

[6][美]罗伯特·M·赫钦斯.美国高等教育[M].汪利兵译.杭州：浙江教育出版社，2001.3.

[7]UNESCO.2009 World Conference on Higher Education：The New Dynamics of Higher Education and Research for Societal Change and Development[R].Draft Final Communique，8 July，2009：1-2.

[8]Sjur Beryan，etc.Public Responsibility for Higher Education[R].A Report Prepared for the UNESCO 2009 World Conference on Higher Education，2009.26，III—IV.

[9]王庆如，司晓宏.民办高校发展面临的“高原现象”探析——以陕西民办普通高校为例[J].高等教育研究，2011 （11）：48-55.

[10]潘懋元，罗丹.多国高等教育大众化模式比较研究[J].高等教育研究，2007 （3）：1-8.

[11]王庆如，王连森.利益相关者视角下民办高校提升办学水平的策略[J].现代教育管理，2012 （4）：24-28.

（责任编辑 于小艳）endprint