从会计视角探索高校会议费管理对策
2014-07-09胡服
●胡 服
2013年9月13日，财政部、国家机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局联合下发了《关于印发<中央和国家机关会议费管理办法>的通知》（财行〔2013〕286号）文件，紧随其后，各省市财政厅、省市委机关事务管理局和省市人民政府机关事务管理局据此联合下发了《关于印发
高校既要深入学习和全面掌握新会议费管理办法的宗旨和每项规定，又要结合本校实际制定切实可行，行之有效的会议费管理办法实施细则，采取“健全制度保统一，精简会议求实效，强化预算促管理，定额控制杜浪费，培训熟知保遵从，强化监管防腐败”等六大有效措施，才能与时俱进，切实走群众路线，实现会议少而精，遇而决，决而效，把有限的资金真正用在刀刃上，充分发挥每一分资金的效用，真正提高教育资金使用效益，促进高校健康可持续发展。
一、高校会议费管理存在的问题及原因分析
由于没有强制且具体的法律法规约束，加上高校属于财政非全额拨款事业单位，高校自己拥有较大较多的资金自主支配权等原因，导致高校各类会议管理混乱，召开频繁，形式多样，手段隐蔽，标准不一，讲排场重形式，会议费居高不下。
1.高校各类会议召开频繁，会议审批管理不规范。纵观高校历年会议召开情况，横看各个高校各年会议召开次数，所有高校都存在校内会议召开较为频繁，大到校级党代会、教（代）会，小到部门工作安排会，不管什么事情，都要召开会议，差别只是参会的人员不同而已，其规模之大次数之多费用之高已到了非治不可的境地了。据不完全统计，高校校级会议（主要由校级领导和所属部门处级干部参加的会议）平均每周不少于三次，每次会议时间不短于2小时；校属各部门之间召开的部门会议（校属某一部门召开，涉及全校相关事宜，由各部门负责人参加的会议）平均每周不低于四次，每次会议时间长短不一，少则一小时，多则一整天甚至两天、三天；校属各部门内部召开的处级会议（处级领导和所属部门科级干部参加的会议）稍高于这个数；科研课题会议却是远远超过这个数。据实际调查一个课题最少要开三次会（开题报告会、课题中期调研会或评审会、结题报告验收会或评审会），每个高校大大小小课题不低于500个，那每年召开课题方面的会议不低于1000次。同时学校召开的各类各种会议无须经过任何部门或任何个人的审批，想开就开，想怎么开就怎么开，想到哪开就到哪开，想开多长时间就开多长时间。会议的召开全由某一部门或某一人说了算，无须审批，无须预算。就其原因，主要是高校没有针对各类会议的召开制定一个统一的规定，更没有明确谁负责审批会议，谁负责管理会议，谁负责保障会议等等事宜，高校会议费管理办法或实施细则急需出台。
2.高校会议召开形式多样，会议类别管理未明确。高校召开的会议形式多样，会议场所五花八门。据不完全统计，各高校经常召开的会议有：党代会、教代会、党委会、校长办公会、碰头会、预备会、人事分配制度改革会、教学工作会、科研工作会、学术研讨会、职称评审会、安全工作会、开学典礼、毕业典礼、政府采购招投标会、资产报废处置专家鉴定会、处长办公会、研讨会、评审会、座谈会、课题开题报告会、课题调研布置会、课题结题评审会、学期总结会、年度总结会、年度考评会、民主生活会、干部提拔民主测评会等等会议，可谓形式多样，内容复杂，涉及面广，影响极大。据调查，高校召开的各种各样的会议主要以在校内召开为主，校外召开为辅，大多会议均选择在本校或本部门会议室、办公室内召开，部分会议则选择到校外大酒店、大宾馆或风景区召开，如课题负责人报销的课题会议费，发票上注明是某某酒店或宾馆提供的“会议费”，在财务审核追问为什么要到外面酒店开会时课题负责人答复是因课题研究需要即兴召开的，到酒店或宾馆开会方便，服务周到且有发票，容易报销且不扣税，少部分会议则在家里、茶室等场所召开。之所以导致高校召开的会议形式多种多样，会议场所五花八门，究其原因主要是高校没有明确校内各种会议的类别、规格和档次，没有规定各类会议召开的时间、期限、场所、规模等等内容，会议召开缺乏计划管理。
3.高校会议费开支不统一，综合定额标准未制定。根据高校财务部门提供的本校会议费报销数据，可以看出，高校自行召开的各类会议，有的会议经费开支较大，不但制作大型宣传布标，而且还免费提供会议用品（具体如文件袋、笔记本、碳素笔、会议资料等）和发放会议纪念品、地方土特产；有的会议不但为参会人员提供免费餐饮住宿，而且还给参会人员发放少则200元/次，多则2000元/次甚至更高的会议补贴；有的会议不但为参会人员报销往返差旅费，还免费组织参会人员到各名胜地区参观考察。更有甚者利用会议费发票套取现金中饱私囊，利用会议费的名义变相开支教育经费大肆侵吞资金等恶劣情况。何以出现召开会议讲排场重规模，奢靡成风盛行，会议费开支居高不下？究其主要原因是高校目前尚未对本校召开会议的类别、规格、档次、期限、会议费开支综合定额标准等进行统一规定，也没有对当年召开的各类会议经费进行统一安排，实行预算管制，更没有相关措施对会议费的使用效果进行考核评价，除了高校财务部门审核会议费报销时提出的常规疑问外，高校内部没有其他任何一个部门对会议费开支情况和会议效果进行监管和考评。既然没有规定，没有标准，没有预算，就没有约束，就会导致会议费开支范围大而广，开支标准多而杂，开支费用高而多。
4.高校会议费监管不到位，虚报冒领追责未规定。高校自行召开的会议可谓五花八门，规模大小不一，形式多种多样，会议费开支标准和开支范围层出不穷。虽然国家最新会议费管理办法明确要求各单位将会议费开支列入本单位当年预算，单独反映。但以何种形式何种标准多少金额列入哪一级哪个项目预算细化到什么程度而尚无定论，从而导致会议费支出超预算、无预算情况经常出现，假借会议名义变相开支经费和套取现金情况时有发生，虚报冒报会议费现象较为严重，会议召开收效甚微甚至无效果。之所以会导致这样的结果，究其根本原因是高校缺乏健全有效的会议预算机制、内控机制和监管机制，会议费预算谁编谁审谁评价没有明确，谁来监管会议未明确，它的监督职责未规定，违法违规开支会议费和虚报冒领会议费也没有明确的惩罚规定和责任追究规定，导致会议负责部门或负责人及经办人缺乏法制观念、预算观念、勤俭节约观念。同时也滋生了贪污侵占公款的腐败环境和便利条件，给国家和高校财产带来了极大的危害。
二、高校会议费管理应采取的六大措施
鉴于各单位会议费管理的泛滥现象，2013年9月13日，财政部、国家机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局适时联合下发了《关于印发<中央和国家机关会议费管理办法>的通知》（财行〔2013〕286号）文件，紧随其后，各省、市、自治区政府也据此联合三部委下发了本省的省级机关会议费管理办法，但高校却迟迟未见动静，即便是有的高校有动静了，但也只是简单地转发其本省的省级机关会议费管理办法，并没有根据高校自身实际制定一套健全有效的高校会议费管理办法或实施细则。有鉴于于此，笔者针对当前我国高校会议费管理方面存在的诸多问题提出了以下六大措施，在会议费的管理过程中真正能够做到“规而治之，预而控之，执而严之，违而惩之”，以期进一步规范会议管理，全面提升会议实效，杜绝会议费虚报冒领，降低会议费开支金额，切实防范会议腐败，促进高校健康可持续发展。
（一）健全制度保统一
不以规矩不成方圆。要确保会议费开支规范合法，精俭高效，高校就必须根据国家法律法规和《中央和国家机关会议费管理办法》、《XXX省省级机关会议费管理办法》等规定，在国家法规框架下及时制定适合本校实情的《XXX大学会议费管理办法》，健全会议费内控机制、监管机制和责任追究机制，从制度上明确会议的类别、标准、规模、范围、形式、期限、审批、监管等内容，实现规定的统一；从标准上全面减少甚至杜绝会议费开支中可以自由酌量的项目，实现法规上的硬约束；从手段上完善并强化会议费预算、组织、审批、报销、审核、监督和追责等内控措施，实现会议上全程的监督，从而保证高校内部所有会议召开都必须按统一的规定执行，保证高校会议管理真正做到组织有标准，审批有标准，执行有标准，报销有标准，审核有标准，监管有标准，避免会议标准不一、执行混乱、监管乏力、难以追究等情况。高校制定的会议费管理办法应当具备并明确的内容（表略）。
（二）精简会议求实效
针对当前高校校内会议多而杂，会而不结（一个事项开一次可能由于参会人意见不统一而无法决定，要经过多次开会才会有明确的结果）的不利局面，高校高管应当全面重视各种会议的管理，成立精干的监管机构，根据“必须、精简、实效、节约”四大原则和本校《会议费管理办法或实施细则》明确的标准进行严格的“三阶段审查”，确保会议的召开能够真正解决问题，保证会议召开起到实效。
“必须”指不通过召开会议就无法解决面临的较为棘手的重大民生问题、教学科研问题和学校发展问题，因此必须要集中本校高层、中层干部召开现场会议共同研究决定。如本校教职工绩效工资的提高标准和考核标准、年终考核绩效的发放标准；学校对外合作办学事宜、学校重大对外投资事宜、学校硕士点扩容和博士点申报及扩容等事宜。此类重大事宜必须集中本校高层管理人才和各方面的专家进行深入的分析论证和深思熟虑后才可以决定，因此必须召开此类会议。“必须”原则要求高校会议审查机构要从学校大局出发，从整体出发，从勤俭节约出发，以“必须要通过召开会议才能解决的”这一标准审核批准同意召开会议，以此彻底解决“大事小事都开会，中层干部天天会”的会多费时费钱无效果的会议泛滥现象。
“精简”指对批准同意召开的会议从规模上、时间上、程序上、规格上做到精而简。即精确确定会议主题及通过会议应解决的问题，精确确定必须参加会议的人员（即该人员要有魄力、有决策权、有胆识和有才能，能够坚持原则和实事求是并大胆决策或建言献策。选定人员不得缺席或找人替代），简化会议召开规模，缩简会议召开时间，简化会议召开程序，简化会议规格标准，尽量避免会议的繁儒杂谈，突出主题讲求实效。
“实效”指每召开一次会议就应当取得一个明确的结果，避免出现会而不决，下来商量的拖延推诿现象，这就要求会议组织方必须事先对即将召开的会议做到充分、全面的准备，把会议具体要研究解决的问题提前二至五天交到参会人手中，并明确会议每个环节的商讨内容和时间限制，以解决在开会时才讨论问题才想法解决问题，以提高会议实效，节约会议时间和会议经费。
“节约”指节约会议时间和会议费用，努力争取在会议类别规定的限期标准和综合定额标准内提前结束会议，在不突破会议费综合定额标准总额的前提下全力节约会议耗材和会议用品，降低会议住宿标准和餐饮标准节约会议费用，提高参会人员会议补贴，以此激励参会人员的全力付出和实现会议想要的结果。
“三阶段审查”指学校会议审查机构一定要在会议的“准备阶段、会议阶段、会后阶段”三个阶段进行全程审查与监管。准备阶段严格审查“必须性和目的性”，会议阶段严格审查“精简性和实效性”，会后阶段严格审查“节约性和实效性”。通过会议全程严格审查以期全面杜绝会议召开多而乱假（即杂乱和虚假，如假借会议之名变相开支经费和套取现金等情况）、费用高而混虚（即各种开支混入或挤入会议费开支，虚列会议项目虚报冒报会议经费等情况），会议开而效微的泛滥现象。
（三）强化预算促管理
要杜绝高校会议费无预算、超预算开支，节约会议经费，加强会议管理，提高会议实效，高校就必须强化会议费的预算管理。具体措施如下：
1.单列预算项目，编实编细预算。在编报年度预算时，高校必须在本校财务管理制度和预算管理办法中明确规定单列会议费预算项目，校内各部门在编报年度预算时必须按本校会议费管理办法的规定详细列明拟召开的会议类别、名称、规模、时间、期限、地点、会议费开支范围，由财务部门按各类会议费的综合定额标准核定和下达会议费限额，编细、编实会议费预算，保证会议召开有计划、有安排、见实效，全面提升高校会议费管理水平。
2.单设核算科目，准确反映信息。为单独、全面反映会议费预算的执行情况，高校财务部门必须在会计科目中单独设置“会议费”核算科目，并在此科目下再开设“会议补贴、会议食宿、会议租金、会议交通费、会议资料费、会议用品费”明细科目，按部门逐项进行严格的明细核算，以准确反映会议费预算的执行情况，便于管理部门进行分析、评价。
3.严格执行预算，强化执行监督。不管是会议组织部门还是财务部门，都必须严格按核定的会议费预算限额办理与会议有关的各项事务，坚决杜绝超预算、无预算开支会议经费。另外，学校财务部门、会议费监管机构应当按月定期对会议费预算执行情况进行分析，密切关注各部门会议费预算执行进度，加强预算执行的监督检查，及时找出预算执行过程中的偏差、漏洞及存在的其他问题，认真分析查找原因，堵塞违规用款行为，严肃预算纪律，保证会议费预算得到不偏不斜地执行，并定期通报和公示预算执行情况。
4.重视预算评价，加大奖惩力度。重预算，轻执行，缺考评是当前高校预算管理的普遍现象。要想又快又好地建设现代化高水平的大学，除了重视预算编制，严格预算执行外，高校还必须重视预算结果评价，加大奖优罚劣力度，对预算执行进度快，均衡好，有实效的部门给予表彰和奖励，对预算执行进度慢，年底“突出花钱”等的部门给予通报批评，并限期整改，同时相应缩减下一年度预算安排，以此充分调动各部门预算管理的积极性，全面提升全体干部职工预算管理意识，真正实现在考评中找捷径，在奖惩中树威信，在威信中促发展。
（四）定额控制杜浪费
前已述及，导致高校会议费居高不下、浪费严重的根本原因是会议费开支没有规定，没有标准，没有预算，没有约束。因此，高校在制定本校的会议费管理办法时必须明确会议费的开支范围、开支标准和报销范围。具体如下：
1.明确开支范围。高校应在本校会议费管理办法中明确会议费开支范围，包括会议住宿费、伙食费、会议室租金、交通费、文件资料印刷费、医药费等，会议住宿用房以标准间为主，用餐安排自助餐或工作餐。会议代表参加会议发生的城市间交通费，按照国家会议费管理办法的规定回单位报销。参会驾驶员不安排食宿，发生的费用按照会议费管理办法的规定回单位报销。
2.规定开支标准。高校在制定本校会议费管理办法时应明确规定会议费开支标准，并实行综合定额控制，同时规定各项费用之间可以调剂使用。以云南高校为例，可参考下列标准：
3.明确报销要求。高校在本校会议费管理办法中应明确规定校属各部门在会议结束后应及时办理报销手续。会议费报销时应提供下列依据：（1）会议审批文件；（2）会议通知；（3）实际参会人员签到表；（4）定点饭店餐饮、租金、设备使用等费用原始明细单据；（5）电子结算单；（6）发票；（7）其他应当提供的凭据。
同时规定要求校属各部门会议费支付，应当严格按照国库集中支付制度和公务卡管理制度的有关规定执行，以银行转账或公务卡方式结算，禁止以现金方式结算。会议费原则由高校财务部门直接结算。
4.规定不能开支的费用。为严格会议费管理，节约会议经费，高校在其会议费管理办法中必须明确规定不得在会议费中开支的费用，具体包括：（1）购买文件包、笔记本、洗漱用品、纪念品、礼品、土特产的费用；（2）摆放鲜花、植物、小食品、香烟及设置气球拱门、制作背景板、安排茶歇的费用；（3）举办地的参会代表住宿费用；（4）因提高用餐、住宿标准产生的费用；（5）超出规定人数的会议人员、超过会期产生的费用；（6）参会代表洗衣、长途电话、游览、娱乐、健身费用；（7）以保障会务为由，添置计算机、打印机等办公用品产生的费用。
只有明确规定了上述四个方面的会议费开支报销要求，才能全面杜绝无预算、超预算，利用会议费发票套取现金中饱私囊，利用会议费名义变相开支教育经费大肆侵吞国有资金等恶劣现象，彻底解决召开会议讲排场重规模，奢靡浪费行为。
（五）培训熟知保遵从
“全面宣传培训和全体人员熟知”是任何一项法规制度得以顺利执行和严格遵从的重中之重，高校会议费管理办法也不例外。制定规定的毕竟只是少数人，熟知规定的也只有这些人，但规定是用来约束所有人和规范所有行为的，如果让一个根本不知道该项规定的人来遵从这些规定那简直是荒唐之极。因此高校对于新制定的会议费管理办法必须下大力气把新会议费管理办法涉及的规章制度、标准、要求、流程与注意事项等统一印制成册，印发成文，或长期挂在校园网上，或置放于教职员工伸手可及的地方，或分发到每个教职员工手中，并在全校范围内开展大规模的培训、宣传，定期举办规定执行座谈会、研讨会及有奖征文等活动，充分利用现代信息化技术建立信息交流平台（如QQ群、网站、网页等），及时发布会议管理规定和报销规定，评述查处会议案例与处罚结果，让全体教职员工熟知会议费管理办法的具体内容，熟知组织会议召开的各种手续，熟知会议费开支的范围和项目，熟知会议费开支的标准，熟知会议费报销的具体要求和必须提供的依据等规定。着力解决全校干部职工思想上不重视，认识上不全面，行动上不配合的不利状况，促使全校教职员工从思想上、行动上形成共识，在行动中才会自觉执行该规定，严格遵从该规定，真正达到“人人知规定，个个守规矩”的理想境界，真正实现会议费管理办法制定并实行的目的“进一步改进机关工作作风，加强和规范省级会议费管理，精简会议，改进会风，提高会议效率和质量，节约会议经费开支”，为加速建议高水平大学保驾护航。
（六）强化监管防腐败
加强会议费监督管理是从源头上预防腐败，从执行中治理腐败，从结果中惩处腐败，推进依法治校，厉行勤俭节约，真正实现“规而治之，预而控之，执而严之，违而惩之”的关键举措，是实现“把权力关进制度的笼子里，让权力在阳光下运行”的核心措施。没有监管或监管不到位，所有的规定和要求就会流于形式，就会出现“写在纸上，挂在墙上，没有落实到行动上”，从而导致规定再细，要求再严的规章制度只是一纸空文，无法发挥其应有的规范、强制、遵从等功效。
“领导重视，专司其职，方法得当，执行有力，监管到位”是强化高校会议费监管，预防会议腐败，提升会议实效的核心要点。
“领导重视”是保证高校会议费管理办法得到严格执行的核心措施。执行好不好，关键看领导。在现实工作和生活中，任何人都有攀比心理。领导的重视（包括全体干部职工的重视）程度和带头作用对各项规定的落实起到决定性作用，思想上重视行动上就会主动去落实，从而就能保证各项规定得以全面贯彻执行。
“专司其职”是保证高校会议费管理办法得以严格执行的制度措施。在工作中很多规定之所以没有得到严格而有效的执行，其根本原因就是没有专门的机构来监管规定的执行情况，因此要保证会议费管理办法能够得到严格的遵从就必须要有一个独立的机构，明确的监管职责、工作要求和工作流程。
“方法得当”是保证高校会议费管理办法得以严格执行的手段措施。恰当的方法是任何人办任何事的捷径，是事半功倍的良方。如果没有恰当的、有针对性的、切实可行的方法措施就难以发现规定执行中存在的问题和弊端，从而也就无法保证规定得以严格执行。这就要求高校一定要抓住会议费管理的三个关键控制点（预算编报、预算执行和结果考评），切中四大要害（手续、标准、票据、报销），找准三大难题（虚报冒领、超标违规、乱挤乱占），守住一个底线（严格遵从不违反），才能真正实现“源头防腐，过程监腐，结果惩腐”的监管目标。
“执行有力、监管到位”是保证高校会议费管理办法得以严格执行的体系保障。严格执行是规定赖以存在的生命，监管到位是规定赖以发展的保障措施。高校要让其规定有生命，见实效，就必须采取一切措施严格执行各项规定，从制度上、机制上、经费上、组织上、人员上、手段上给予最大限度的保障，并加大监管力度，严肃惩处违纪违规行为，使各级领导干部和全校职工“不想违、不能违、不敢违”，保证各项规定的神圣不可侵犯性，全面提高会议实效，促进高校健康可持续发展。
[1]财政部、国家机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局联合印发的《中央和国家机关会议费管理办法》（财行〔2013〕286号）文件
[2]云南省财政厅、中共云南省委机关事务管理局和云南省人民政府机关事务管理局联合印发的《关于印发<云南省省级机关会议费管理办法>的通知》
[3]胡服.高校财务管理探索（专著）.云南人民出版社（第一次印刷），2014.6
