如何健全食品安全监管法律体系

何岫芳 HE Xiu-fang

（荆楚理工学院，荆门 448000）

（Jingchu University of Technology，Jingmen 448000，China）

0 引言

近几年来食品安全重大事件频繁发生，已成为社会关注的焦点。如“地沟油”、“瘦肉精”、“染色馒头”、“塑化剂”、“注水牛肉”、“猪肉变牛肉”等，问题屡屡发生，其主要原因在于现行食品安全法律体系发展滞后，具有明显的弊端，其表现有：一是法律内容不健全。监管体系不协调，缺乏全程监管，标准有冲突，惩罚力不够，部门监管乏力，行政问责不落实，召回系统缺乏，风险检测技术立法缺乏，广告代言虚夸未担法律责任等；二是食品法律法规制定的程序方法上存在不足，缺乏前瞻性规划等。如何健全其法律体系，成为解决食品安全问题面临的重要而紧迫的任务。

针对以上缺陷，作者将对如何健全食品安全监管法律体系加以探讨，以期对解决食品安全问题能提供方法指导和立法参考。以下将从法律内容的健全（七方面）、法律法规制定的程序方法（三方面）等两大块来展开。

1 健全更新食品安全监管的法律内容

要健全更新食品法律内容，作者将从增加全程监管、食品安全新标准，加大惩罚力度，实行法律问责制、食品召回制，确立风险检测立法，强化食品代言法律责任等七点来论述。

1.1 重点加强全程监管并予法律化规定 现行法律监管以分段管理为主，监管环节存在漏洞断链倾向。为此，监管范围应覆盖全产业链条，包括源头生产、加工、制造、包装、储存、运输、销售、消费等各个环节的全程监管，尤其不放过对种植业养殖业农产品的源头监管，力求监管纵横到底到边，不留死角盲点。为此应建立“统一领导”的主管机构，各监管部门统一协调监管，划清权责，避免监管真空，实现监管环节无缝链接，弥补之前“分头管理”的不足。废除食品“免检制度”，加强食品准入市场管制，应重视源头管理与流向管制的结合，强化“预防在先”“预防为主”的监管理念与工作思路。

1.2 建立食品安全国家标准新法规 过去的标准明显滞后，不适应时代需求。我国许多食品安全标准的标龄过长，标准偏低，对国际标准采标率很低，标准制定未利用风险评估技术，标准的科学性和操作性不高。标准之间交叉、矛盾，重要标准短缺，标准的前期研究薄弱，部分企业标准低于相应的国家标准或行业标准，部分标准实施状况较差，甚至强制标准也未得到很好的实施[1]。2008年出现的三鹿奶粉事件，就是因为我国乳业标准不统一，制约了执法。因此，形成全国统一的食品安全新标准，已成为时代所需、人民的期待，要注意借鉴外国经验加以信息整合而成，考虑渐与国际接轨。

1.3 加大对违法者的惩罚力度，实行高额惩罚性赔偿 目前食品领域违法成本过低，惩戒力不够，使得违法者多次被罚又多次违法，以致拿消费者的生命健康做代价。为此需要加大处罚，以彰显法律的权威性。明确食品经营者是食品安全第一责任人，对违法者加大财产刑判处力度，情节严重则追究刑事责任；对于食品重大恶性事件，还要进行高额处罚，并对受害人予以赔偿。为防止企业破产或隐匿财产逃避责任，出现资产表象不足又有民权、债权、罚金三者的冲突，此时则选择民权优先，实行民事赔偿优先原则[2]。还可借鉴外国法律与巨额赔偿制度，比如美国法律规定，无论金额大小，只要有制假售假行为就构成犯罪，处以25万美元以上100万美元以下的罚款，并处5年以上监禁，由于制裁措施严厉，违法成本很高，经营者不敢轻易以身试法[3]。实行高额惩罚性赔偿，迫使违法者慑于法律威严而远离违法犯罪。

1.4 强化行政监管执法的制度化法律化问责制，加大打击职务犯罪 针对监管部门职能交叉、监管执法不力消极不作为状况，应明确各职能部门的职责区分，建立制度化法律化的问责制，实行“阳光”问责，改变过去不处理的状况，加大打击职务犯罪。对于执法主体的失职、不作为、纵容、包庇、渎职等行为导致食品安全问题的，予以行政追究。惩罚的手段有：警告、记过、记大过、撤职“脱官帽”，并从重处罚；对于情节严重者应予追究刑事责任；对于致人死亡者可判无期徒刑等。比如，2011年上海“染色馒头”事件后，其市政府公布问责处理结果：对质量技术监督局分管领导、干部分别给予记大过、撤职处分，对于联华超市的董事长、总经理给予警告和经济处罚，对其公司采购部负责人给予记大过处分，并调离工作岗位[4]。实行法律问责制是打击职务犯罪的法律依据，它将对责任人警钟长鸣。

1.5 对问题食品实行法律召回制度 召回制就是对问题食品为阻隔其向下游流通而在逆向回笼溯源中进行逆向追责处理的制度，是防止问题食品造成危害的预防措施。召回风险由食品生产者、进口商和经销商承担。在行政上应健全采购制度、索证制度、定点采购与采购台账等管理措施，预防监管断链导致过期食品和来源不明、假冒伪劣的食品无法溯源。召回理念是“预防、安全、及时”原则，要求企业及政府监管部门必须快速反应，及时消除危害，遏制事态扩大。

1.6 将风险检测技术纳入食品立法之中，赋予检测机构技术监督法律地位，授权技术执法 目前，我国食品检测技术水平较低，风险评估与检测机构很少，缺乏权威性专业机构，且风险管理明显滞后于现实需求，与西方发达国家有较大差距。而实现技术管理与风险管理、现代技术与法律的结合，这是法律现代化的特点与必然趋势。检测技术是加强食品安全监督的杀手锏之一，监管对技术检测有很强的依赖，所以检测技术应纳入立法之中，作为监管重要手段和保障。应完善食品质量检测的行政法规，明确检测程序、检测机构的义务及法律地位、经费保障等内容。

那么一方面需要提供能快速检验食品的速测仪，赋予工商机关食品速测法律效力。另一方面，必须设立专业的食品危险性评估机构，加强动态网络监管，要尽快使之成为技术先进、运转高效的检测中心，建立全国性食品信息数据库与实时检测系统，进行风险危害检测评估与及时控制，实行危害性管理（风险分析与关键控制点制度——HACCP）。网络动态监管能根据检测到的风险程度不同的信息，对优先立法的食品及食品行业进行排队，这种立法方式能提高食品安全立法效率，澳大利亚即为此方法的代表[5]，值得借鉴。

因此，食品检测技术应成为食品法律监管的重要组成部分，它是法律监管的依托与保障，食品安全法律应赋予食品检验机构技术审核与监督管理职能，明确其法律地位，授权技术执法，发挥技术监督作用，它将快速推动食品安全事业全局的发展。

1.7 强化名人代言食品广告将与经营者承担法律连带责任 名人代言广告，能扩大产品知名度，有利食品促销，但名人代言时却往往存在着浮夸倾向，放大公众对有害食品的信任，误导消费者，损害消费者的利益。本着责利一致原则，法律上需强化：代言者将与经营者因共同侵权而承担连带责任，对受害者进行损害赔偿。强化广告名实相符与代言者的法律责任。禁止代言食品广告夸大事实或作虚假广告。

2 在食品安全法律法规制定的程序技巧方法上值得注意的问题

将从前瞻性政策规划的制定、吸收公众参与立法、综合立法等三方面来阐述。

2.1 制定前瞻性政策规划，为未来制定法律法规提供法律基础、立法预备和方向指导 制定食品安全法律之后，其法制工作并未完毕，还应包括前瞻政策规划的制定，为食品安全法制的完善及未来的动态调整发展指明方向。应写明指导原则、方针、目标与重点，并且这种政策性规划所提出的标准要求比目前的要高，涉及食品安全标准、精度、分类、设备、技术、人才、经费等。其内容规定应以保护公众健康为目标，充分引入危险评估原则。比如，欧盟2002年1月1日制定的178号法规，要求欧盟当时的法律在2007年1月1日前应统一到178号法规规定的原则上来[6]，其实践效果良好，可做借鉴。这种规划提出了面向未来的前瞻性政策，应用了预防方法，重视食品科研，可使目前食品法律与未来法律制定相互衔接统一，并为未来法律制定及其体系的成熟提供法律基础与立法预备。

2.2 在法律法规制定程序上，让公众参与立法，从社会多渠道听取科学建议 法律法规的制定要科学合理并反映时代趋势，就有必要向社会各界开展危险性交流，以获得科技方法、过程分析方面更多的建议与最前沿信息。比如，食品科学家与公共健康专家可展开相互合作，食品安全协调机构可定期咨询政府以外的科学家。还要开放性吸纳民意，调动公众力量参与立法，征求并听取社会公众建议，或召开听证会、新闻发布会、与代表交流磋商等，力求审慎对待政策法规的制定，确保食品安全，切实维护消费者利益。

2.3 加强综合立法，建立不同层次的法律监管体系其体系包含相关法律、法规、规章、规范性文件、规划等相互配套不同层次的内容，制定方法技巧上应坚持下位法服从上位法原则，加强综合立法，以之取代要素型的个别立法，整合现有法律资源进行系统科学的清理，杜绝政出多门、法规零乱冲突状况，突出内容的贯通性完整性与时代进步性，建立科学、合理、统一、协调的法律监管体系。此外，在完善食品立法的方式上，要循序渐进地推进。既不能亦步亦趋，也不能一蹴而就。

总之，以上所述办法内容，不仅对解决食品安全问题具有重大现实意义，能提供方法论指导，而且对政府健全食品安全法律能提供立法帮助，具有较突出的政策参考价值。建立科学合理配套的食品安全监管法律体系，必将对社会产生突出而深远的影响，会有力推动整个社会食品安全治理进程，促进经济社会良性发展，为社会转型创造条件。

[1]李忠东.食品安全标准先要“合格”[J].资源与人居环境，2010（11）：73-74.

[2]袁祥，王逸吟.以更完善的法律制度，严防三鹿奶粉事件重演[N].光明日报，2009-02-26（005）.

[3]杨永华.国外食品安全法律监管对我国的借鉴[J].甘肃理论学刊，2009（2）：146-150.

[4]俞丽虹.上海公布“染色”馒头相关责任人处理结果.新华社上海电，2011-04-29.

[5]谢杨，阚学贵.学习澳大利亚食品卫生管理经验引发的思考[J].中国卫生监督，2004（2）：94.

[6]樊永祥，陈君石.国际食品安全立法现状及我国立法对策分析[J].中国食品卫生杂志，2005（6）：514-518.