档案行政指导存在的问题及其法治化

盖丙兰

档案工作是最早使用“档案行政指导”一词的领域与行业之一。早在2000年谢凌奕在其发表在《北京档案》上的《浅析档案行政指导》一文中就曾给档案行政指导下过定义。之后理论界一直进行着研究与探讨，实务界也不断地进行着实践与摸索。

随着档案法制化建设进程和依法治档的推进，档案行政指导作为一种新型的档案行政和施政手段，越来越多地应用于档案行政管理的各个环节。但与档案业务指导、档案行政执法工作相比，我们实践档案行政指导的时间还比较短，无论是档案行政管理实务界还是档案学界都缺乏系统、深入研究。近些年来，档案行政指导在实践中还存在着实施过程中常伴有某种事实上的强制力，造成被指导者违心地服从指导；透明度较低，监督失控，造成滥用指导、显失公正等弊端；责任不够明确，易造成救济方法难以周全等不足。有学者指出：“我国档案行政指导实践中存在的突出问题是：对行政指导应用于档案行政管理的认识有待提高；档案学术界对行政指导应用于档案行政管理领域的研究还没有提到议事日程；档案行政管理部门行政指导行为的规范化、制度化程度不高；一些行政指导行为的透明度不足；对档案行政指导的监督约束机制亟待完善。”造成上述情况的原因有客观的，也有主观认识上的。尽管档案行政指导是具有广泛的社会管理需求并且普遍存在的行政现象，各层次档案法律法规规范中也有不少具体规定，但是对档案行政指导及其特性，不论是档案行政管理机关，还是广大档案行政管理相对人都还缺少正确的认识和态度，“在实践中采取消极行为，对行政指导持有排斥、忽视甚至否认的态度，而过于迷信法律的强制手段；对社会主义的法制经济的理解片面而武断，对行政管理的手段与社会发展的需求二者之间的辩证关系缺乏准确定位和理解”。因此，在档案行政管理的实际工作中不能自觉和正确地运用档案行政指导。

档案行政指导是档案行政管理机关管理国家档案事务的一种行政行为，这种行为必须依法行使。在依法行政的视界下，要充分发挥档案行政指导的作用，就必须实行档案行政指导的法治化。但档案行政指导法治化并不是一朝一夕的事，也不可能一蹴而就，而是一个逐渐发展完善的过程。“其最基本的要求是在符合法律精神、原则和规则的基础上形成科学有效的监督与救济机制，实现行政指导行为的正当化、规范化和制度化。”做好对档案行政指导前、指导中、指导后的规制。

档案行政指导前的规制。档案行政指导前的规制是指档案行政指导主体、内容、依据的合法化。档案行政指导的主体合法是指行政指导必须由合法成立的行政机关在其权限以内作出才有效。档案行政指导必须是由档案行政管理部门做出的档案行政行为，档案行政机关实施行政指导行为时必须在其职权范围内，不得越权代理实施，否则，作出的行政指导即属违法行为。行政指导的内容合法是指档案“行政指导的内容不得违背宪法、法律、行政法规、行政规章和其他行政规范性文件之规定，即便是无具体行政行为法规定的行政指导，也不得违背宪法和法律的基本精神、基本原则及政策”。行政指导的依据合法是档案行政指导必须遵循法律原则，符合法律精神。

档案行政指导中的规制。档案行政指导中的规制一是指档案行政机关在自己的权限范围实施档案行政指导时必须遵守有关程序法的规定。“为了保障行政指导过程透明化和内容明确化，行政指导实施的过程必须向相对人公开。如果行政指导采取书面形式，相对人就有查阅和复制指导文书权。”二是指行政指导的具体内容不得违反法律的明文规定。三是指行政指导必须遵循平等、公正原则。

档案行政指导后的规制。关键以法律控制档案行政指导的实施，建立了一套行之有效的档案行政指导的法律责任及救济制度。规范行政指导的法律责任，明确指导方的法律责任和受指导方的法律责任。建立行政复议制度、司法审查制度、行政赔偿制度和行政补偿制度等档案行政指导的救济制度。

（作者单位：河南大学 来稿日期：2014-04-16）