新型城镇化条件下产业集聚政策的效用及创新

魏文轩

摘要：对产业集聚政策的效用相关数据研究表明，政府行为、商业行为、法律法规、产业政策、融资政策等方面的因素促进了产业集聚的外生性增长，进而促进了新型城镇化建设。针对新型城镇化对产业集聚政策提出的新要求，通过增强不同城镇行业规划的自我特色、增强城乡研发投入的组织和执行力度的协调性、提高税收和财政倾斜的城镇区分度、创新和提升城乡民间资本参与的程度等具体政策能够提高产业集聚支撑新型城镇化建设的能力。

关键词：新型城镇化；产业集聚政策；外生性增长

中图分类号：F262 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2014）05-1196-05

城镇化与产业集聚是区域经济发展的两个增长极，特别是产业集群发展，对集群内企业乃至区域经济的发展起着不可替代的作用。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、节约集约、产业集聚与城镇化互动、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。在当前新型城镇化建设的过程中，产业集聚作为重要支撑也得以如火如荼地发展。为了保障产业集聚对企业及区域经济发展形成可持续的支撑效益，中央政府和地方政府都相应出台了一系列与新型城镇化相适应的相关产业集聚政策。当前，我国产业集聚政策体系主要包含相关法律法规、产业政策、融资政策、财税政策、中介服务、生活服务等。通过支持和规范产业集聚的良性发展而促进产业集聚区企业加快经济结构调整，提升产业层次，增强企业核心竞争力，使产业集聚区内企业不断做大做强。

1 研究概况

长期以来，国内外专家学者对产业集聚政策理论进行了较广泛的研究，对产业集聚政策提升区域经济增速、推进产业集群发展、改善集群内企业发展环境等重要作用达成了一定程度的共识，但也存在诸多方面的不同之处。

1.1 国外产业集聚政策研究概况

国外在对产业集聚政策的研究中，主要从界定产业集聚政策概念、政府组织的政策职能、产业集聚政策的作用等方面进行解释和研究。对于产业集聚政策的概念界定，Edward[1]认为产业集聚政策是有目的地选择正确影响和监控产业集聚发展的途径和方法。对于政府组织对产业集聚政策的影响和作用，OECD[2]坚持后凯恩斯主义的政府职能理论，认为政府应该作为促进者对产业集聚政策系统的不完善作出反应。而马歇尔坚持自下而上的政策的观点，认为产业集聚区之所以能够发展，一方面是基于自然条件和政府治理体制，另一方面产业集聚区的企业能够获得外部规模经济，因而政府就应该从实现企业外部规模经济的角度选择产业集聚政策方向。科洛索夫斯基则坚持自上而下的政策的观点，提出地域生产综合体理论，这种综合体的建设应该由国家投资完成，自上而下形成集聚。对于产业集聚政策的作用，有学者认为，政府的相关产业集聚政策就是为产业集聚建立稳定且可预测的经济和政治环境，改善市场调节不完善的状况，建立和提高产业集聚区内企业经济体的协调和协作机制等方面提供服务[3]。

1.2 国内产业集聚政策研究概况

在国外对产业集聚政策进行研究的同时，国内专家学者在借鉴国外先进经验的基础上，结合国内产业集聚的发展，也对产业集聚政策进行了大量的研究和探寻。李小建[4]指出政府应通过实施多种行为和制定相关政策对产业集聚区积极扶持，引导和培育企业集聚发展。魏达志等[5]指出政策引导能够提升产业的集聚效应，通过良好的产业规划、园区规划、区位环境和优势产业的出色表现将会带动关联产业的集聚效应而使企业受益。邱成利[6]指出政府应引导和约束产业集聚发展的正式制度和非正式制度建设和创新。

纵观以上产业集聚政策研究，虽然有一定的共同点，但研究者所持观点和涉及领域不尽相同。说明国内外研究者对产业集聚政策及其实施还没有探寻出普遍的统一模式。特别是由于新型城镇化建设是中国共产党在十八大提出的热点词汇，因而缺乏新型城镇化建设指导下的产业集聚政策研究，对产业集聚政策还有待进一步深入探讨。基于此，本研究在新型城镇化建设指导下，对河南省产业集聚政策相关因素对产业集聚区企业外生性影响的面板数据回归分析基础上，得出了产业集聚政策对企业外生性增长的影响结论，从而提出了创新产业集聚政策以促进企业外生性增长的对策。

2 评价模型

根据马歇尔产业集聚理论，产业集聚区企业增长外动力主要来源于区域社会、政治、文化因素，劳动力市场扩展、专业化分工的协同以及商业习惯、诚信和社会关系等政策制度。在产业集聚发展研究过程中，也发现产业集聚与企业外生性增长能否均衡发展、并快速成长主要在于产业集聚政策对产业集聚地理区域内企业能否提供各类充分且必要的专业化服务，并且使用回归分析模型Y=A+BX具体得出各影响因子的影响系数。其中，Y是因变量，表示企业外生性增长幅度；X是自变量，表示产业集聚政策的各种因素影响效应所表现的数据，A是系数，B是回归系数，根据最小二乘法原理可以推导出A与B的估计值：

A=Y-BX

B=■

其中，x=■∑xi，y=■∑yi，

则回归方程为：Y=A+BX

3 实证分析

基于国内外对产业集聚政策影响企业发展的相关研究，在新城镇化建设的过程中，以时间序列选取产业集聚区企业发展变化作为因变量参考数列，选取河南省产业集聚政策各种相关因子作为自变量参考数列。从政府组织行为、商业服务、相关法律法规、产业政策、财税政策、融资政策、土地政策、中介服务、生活服务等方面设计了产业集聚政策对产业集聚区企业外生性增长影响效果的调查问卷，分别对郑州、信阳、洛阳、开封、焦作、漯河等市产业集聚区内企业以及个人共发放调查问卷2 000份，收回问卷1 997份，其中有效问卷1 989份。

通过对调查获取的产业集聚政策效用态势和具体的数据分析，对河南省新型城镇化建设下的产业集聚政策特征等进行定性分析，利用回归分析对产业集聚政策影响产业集聚区企业外生性增长的效果进行定量。河南省新型城镇化建设坚持以人为本、促进区域均衡发展、强化产业支撑以实现城乡协调统筹发展。特别是在产业支撑方面，依托中心城市和县城，优化区域产业布局，促进第二、三产业高度集聚；在合理分工、互促共进的基础上，形成城乡相互支撑体系。具体做法就是通过政府组织行为进行行业规划、品牌规划与推广、研发投入、交通运输建设、园区筹划；商业服务行为着重信息系统架构、物流网络、销售渠道建设；法律法规覆盖私人财产保护、税收优惠、财政倾斜和环境保护；产业政策进行产业规划、产业布局、产业扶持、产业准入、产业配套服务等指导和约束；融资政策注重融资机构、融资环境、融资担保、融资交易建立和规范；提供完善的生活服务、中介服务、社会关系服务等支撑服务体系。

河南省某产业集聚区企业月产值平均增长量（Y）与在政府组织行为、商业服务行为、法律法规、产业政策、融资政策、其他服务等方面相应的平均配套资金支持数据如表1所示。根据调查所得数据，求出回归方程中相应数值，估计出政府产业集聚政策各种因素对产业集聚区企业外生性增长的影响系数，建立产业集聚区企业月产值平均增长量与政府产业集聚政策各种因素的回归方程。

∑yi=33，∑xi=27，∑xiyi=227，∑xi2=205

由以上线性回归公式可以估计出：

B=■ =0.820，

A=Y-BX=■ - 0.820×■=2.172

则所求回归方程为：Y=2.172+0.820X

同理，可分别估算出产业集聚政策与企业外生性增长各类影响因素的影响系数（表2）。

4 产业集聚政策效用体系有待进一步完善

尽管产业空间集聚发展促进了企业快速增长，政府组织行为、商业服务、法律法规、产业政策、融资政策、税收政策等均在发挥积极效应，并存在集体发酵趋势，促进了产业集聚区企业外生性增长的能力。但是，河南省产业集聚政策并不完善，特别是对建设新型城镇化支撑力度还有待加强。

4.1 提升产业集聚区外生性增长能力

4.1.1 城乡联动的政府行为改善了产业集聚区的外部环境 本着城乡统筹发展的原则，通过城乡联动、共同参与等方式，各级政府根据不同的城市特征，通过提供行业规划、品牌规划与推广、研发投入、交通运输建设、园区筹划、商业模式引进、信息系统架构、物流网络、销售渠道建立、中介服务和生活服务等行为，促进企业社会关系良性发展，与当前集聚程度相匹配，进而保障产业集聚发展符合循序渐进规律，降低了行业规划重复程度，从而促进产业布局趋于合理，解决了集聚区和企业研发投入不足的问题，产业集中度大为提高，行业技术不断进步，改善了集聚区企业发展的外部环境，增强了企业的发展能力和竞争实力，协调和统一了不同城镇的发展环境[7]。

4.1.2 以人为本的法律法规规范产业集聚行为 根据城镇的不同发展水平，在国家法律、法规基础上，按城镇的发展和集聚区企业实际需求，各级政府对产业集聚区出台了一系列管理办法和规定，对环境保护、企业运营、涉外事务、税收、财政、私人财产保护等方面进行了规范，保障了企业项目扶持、技术创新、市场开拓、社会服务、人才引进等统筹协调和可持续发展，改善了集聚区企业经营环境，促进了企业健康发展。

4.1.3 城乡统筹的产业政策促进企业转型升级 在城乡统筹的基础上，本着促使不同规模、功能、布局、区位的城镇良性互动，各级政府通过制定集聚区产业政策，对产业规划、产业布局、产业改造、产业扶持、产业准入、产业配套服务等方面加以指导和约束，促进了集聚区企业转型发展和产业升级，投资规模适度增长，技术路线日臻成熟，环境污染程度不断降低，能耗日益下降，促进了企业集群化、特色化和可持续化发展[8]。

4.1.4 城乡差异化的财税政策提升企业盈利能力 在税收财政政策方面，根据城市和城镇的经济发展水平，通过对集聚区实施差异化的技术创新、资金积累、企业协作等方面的税收减免、税率调整、财政扶持等措施，不仅降低了企业的税收负担，提升了企业盈利和自身积累能力，并且提高了企业进行设备更新和技术改造意愿，实现了技术进步，增强了发展后劲，进而提高了不同发展水平城镇的发展能力。

4.1.5 城乡一体化的融资政策保障企业资金来源 各级政府在扶持产业集聚区发展进程中，通过制定城乡一体化的金融机构融资环境、融资担保等与企业融资相关的立法，扩展企业融资交易和融资范围，明确融资渠道，提高执行力度，不仅可解决企业融资难问题，而且可降低企业融资成本和融资风险，保障企业发展的资金来源，可为企业发展提供有力的支持。

4.1.6 其他服务为企业提供基础保障 河南省产业集聚政策在全省范围内为不同产业集聚区内企业提供必要的生活服务、中介服务和社会关系服务等。通过建立健全产业集聚区生活、教育、医疗等公共服务，协调企业协会、企业公共服务平台及管理咨询协会的作用，组织和协调律师事务所、会计师事务所、咨询公司等与产业集聚区企业对接，帮助产业集聚区企业处理各类社会关系，充分发挥各类企业服务机构的业务专长，为企业提供高效、快捷的服务，在产业集聚区内实现企业资源共享，可进一步优化企业发展环境，提升企业发展的整体实力。

4.2 产业集聚与城镇化互动程度不足

4.2.1 产业集聚政策与新型城镇化关联程度有待提高 新型城镇化本质就是产业、生产要素、人口等在城镇空间内高度集聚，而产业集聚又是生产要素与人口等集聚的基础和前提，进而形成新型城镇化的前提和基础。而河南省产业集聚政策恰恰缺乏与生产要素和人口集聚相关的促进政策，特别是对外资和高端人才的引进和吸引，缺乏薪资待遇等激励机制和优惠政策，限制了生产要素和人口的集聚程度，与新型城镇化的高度关联性远远没有发挥出来，导致河南省新型城镇化建设缺乏集约性和智能性。

4.2.2 产业集聚与城镇化互动的增长机制尚不完善 新型城镇化建设的宗旨之一就是形成产业集聚与城镇化互动的增长机制，但是河南省产业集聚政策还缺乏产业集聚与城镇化同步推进的高度融合性。在产业发展规划和城市建设规划方面还缺乏统筹性，在产业分工布局和城市功能布局方面衔接不够合理，在新型城镇体系和现代工业经济体系之间还缺乏均衡性，进而导致产业集聚与城镇化互动的增长机制尚未初步形成。

4.2.3 产业集聚区内外企业待遇差异偏高 产业集聚已被作为新型城镇化建设的重要支撑之一。在当前城镇化建设力度逐步加强的情况下，各地盲目进行产业集聚发展，重复建设程度较高，特别是属于同一产业的企业在享受政策方面大相径庭，存在明显的集聚区企业享受经济政策、财政政策、税收政策、人才政策等优惠条件较高，而不在集聚区内的企业在优惠政策方面却微乎其微，甚至还受到诸多限制。为了生存和发展，不在集聚区内的企业不惜铤而走险，甚至采取违法违规手段与集聚区内的企业展开恶意竞争，造成同业内耗过高，降低了消费者的市场信心，致使产业集聚不能支持城镇化建设。