雍正的高薪养廉计划

刘十九

公元1723年，刚继位的雍正决定用一种温柔的办法，遏制帝国官吏的腐败堕落。

他采取的办法是：以国家的名义给他们足够的钱，使官员们不必贪污。他和支持这项改革的大员们相信，当官员们被“养廉银”喂饱之后，就会消弭贪赃的欲望。

清初官员有多穷

力主實行“养廉银”政策的，是山西巡抚诺岷和布政使高成龄。他们提出，将山西每年征收的50万两“耗羡银”悉数上缴国库，再从其中拿出30万两发给山西各级官员，作为办公经费以及“养廉”之用。

所谓耗羡，是当时征收赋税的潜规则。地方官以征收税银在计量、转运途中会产生损耗为借口，向百姓额外加收一笔钱，称之为“火耗”或者“耗羡”。征收多少，全无一定之规，往往多达正税的四五成，有时甚至比正税还多。这笔非法征收的钱自然多半落入各级官员的私囊。

但对当时的官员来说，这种做法似乎又有不得已之处。清初官员的薪俸极其微薄。按照《清会典事例》的记载，正、从一品的官员，譬如大学士、六部尚书，所得俸银为每年180两，米180斛；正、从二品，譬如各省总督、布政使和巡抚，所得俸银为每年155两，米155斛。到最低一级的从九品官员，每年薪水只有白银31两5钱2分，米1斛5斗2升。

在当时，一般百姓家中开销，一个月差不多要二三两白银。但是各级官员的办事、雇员经费，都要从自己的薪水里掏钱，还要迎来送往，这点钱塞牙缝尚且不足，遑论其他。所以，皇帝也就默认了这种普遍的非法行为。

康熙年间，曾有御史给皇帝算账：“总督每年支俸一百五十五两，巡抚一百三十两，知州八十两，知县四十五两。若以知县论之，计每月支俸三两零，一家一日粗食安饱，兼喂马匹，亦得费银五六钱。一月俸不足五六日之费，尚有二十余日将忍饥不食乎？不取之百姓，势必饥寒。”

雍正年间，总督每年的薪俸是155两白银，而养廉银则高达2万两。

他说，知县从百姓处敛财，督抚则向下属收取贿赂，一开始都是因为不得已。但是天长日久，贪赃财物积累越多，官员自知已经罪大恶极，不如恣肆贪污。“下官贿以塞上司之口，上司受赃以庇下官之贪，上下相蒙，打成一片”，于是越禁止贪污，贪污越严重。他劝皇帝说：“臣以为俸禄不增，贪风不息。”

但是康熙皇帝没有同意这样的改革方案。他认为给官员增加俸禄势必要多收赋税。官员私下征收耗羡情有可原，但是变成帝国的法律则万万不可。雍正皇帝则决定采取更加现实的做法，将征收的耗羡银全部归公，再给官员们发放养廉银。他相信，当举国上下的大小官员都能“从容不窘，则自然不贪”。

雍正皇帝的现实主义

于是，在雍正二年（1724），养廉银的政策向全国推广。很快，各级官吏的养廉银标准被大体厘定出来。

根据各地方的收入和事务繁简不同，养廉银的数额也有相应的调整。但一般而言，总督的养廉银约为2万两白银，是法定薪俸的130倍；布政使为1万两左右，按察使为8000两左右，州县长官的养廉银则在1000两到2000两不等。

本着奖励廉洁、能干的原则，力主推行养廉银政策的山西巡抚诺岷每年有养廉银3万两，推行有功的河南巡抚田文镜，每年所得养廉银也有2.89万两之多。

这笔钱都是从收归国库的耗羡中开支。在雍正皇帝看来，既然耗羡作为非法之税无法革除，不如承认现实。以前耗羡归地方，所以官员大肆搜刮；现在耗羡归国家所有，存留于地方府库，地方上就失去了加征加派的动力，可以减少百姓的负担。而拨耗羡“以养州县”，官员们有了养廉银，也不必为生活所迫，去遵从种种陋规甚至违法。对这一项改革，他不无自得地评价道：“上不误公，下不累民，无偏多偏少之弊，无苛索横征之扰，实通权达变之善策”。

雍正的改革确实发挥了作用。康熙晚年，各省财政都出现亏空。富庶的江苏省欠库银居然多达881万两，是全省两年半的田赋；中央的户部存储的白银只有800万两。耗羡归公之后，各地亏空逐渐补足，国库的存银则积累到6000多万两。至于吏治，也确实比康熙时大有好转。魏源评价说：“（有此收效）全仗雍正十余载清厘整饬之功”。

雍正皇帝设立养廉银，希望用丰厚的收入喂饱官员，而不必再贪污敛财。然而对贪官污吏的打击松懈之后，养廉银反倒使官僚们的贪欲水涨船高。

高薪还在，高压没了

雍正一朝吏治好转不仅仅因为高薪养廉。在推行养廉银政策的同时，雍正皇帝也在严厉整饬官场，一年查处的贪渎官员就多达数百，以至于在雍正三年，浙闽总督满保奏称：“浙闽属吏，已劾多员。若再题参、恐至无人办事”；湖南巡抚魏廷珍也曾奏称“属员参劾过半”，请皇帝手下留情，“容再查奏”。雍正对这些抱怨大为不满，斥责他们说：“属员之去留，惟视居官之优劣，岂论参劾之多寡？朕心总出于至公，尔督抚等，安得以庸鄙之见、偏私之心，妄为窥测乎？”

皇帝整饬吏治之严厉，地方大员都感到有点用力过猛。雍正皇帝在位时，可以用皇帝的权威去推动，但是到了他的继任者手中，这样严格而费力的治国之道，就不免被懒惰和懈怠所取代了。

对官员的监督松懈了，而鼓励廉洁的养廉银逐渐被官员们视为理所当然的收入。官员收入的增加，反倒推高了官场贿赂的价码。许多贿赂甚至成为官场的定例，譬如夏天给京官送礼，名为“冰敬”，冬天所赠为“炭敬”，过年送的叫“年敬”，而离京赴任则要送“别敬”。

道光二十七年(1847)，张集馨从道员升任按察使，进京觐见皇帝，然后按照规矩，向京城各级官员分送礼金。在一本名为《道咸宦海见闻录》的笔记中，他记录了这场官场礼节的花费：“别敬军机大臣，每处四百金，赛鹤汀（赛尚阿）不收；上下两班章京，每位十六金，如有交情，或通信办折者，一百、八十金不等；六部尚书、总宪百金；侍郎、大九卿五十金，以次递减；同乡、同年以及年家世好，概行应酬。共用别敬一万五千余两。”如此庞大的一笔开支，在张集馨的笔记中有数次，即便算上养廉银，也远远不能应付，以至于他不得不多方举债。

（摘自《壹读》，有较大删节）