“三局合一”的舟山样本

郭铁++罗燕

5月28日清晨，庄永（化名）如往常一样开始打理他的包子铺。狭小的店面里，墙面悬挂的营业执照上依旧加盖着舟山市工商局的红色钢印，小店需要接受的工商、卫生检查一项也没减少。唯一不同的是，前来抽查的执法人员已统一来自一个新的部门——舟山市市场监督管理局（下简称“市场监管局”）。

浙江省舟山市市场监管局于2013年10月28日正式挂牌。刚刚履新不到一年的舟山市市场监督管理局局长陈麟将舟山的改革形容为“不但要将几个鸡蛋放在一个碗里，还要将鸡蛋打碎再搅一搅”。舟山并不是在原有的食药局的基础上融合工商、质监等部门的食品监管职能，而是选择工商、质监、食药监局“三局合一”的大市场监管改革模式。

四块牌子七名副局

“市里要求我们在一个多月的时间里拿出机构重组后的三定方案，时间紧，任务重，很多事情来不及准备，连找个集中办公的地点都难。”舟山市市场监督管理局副局长王富海回忆说。

2013年8月21日上午，浙江舟山市举行群岛新区创新行政体制工作动员大会，新区行政体制改革正式启动。根据舟山新区党工委、管委会和舟山市委、市政府部署，要求于9月底之前基本完成改革的主要工作。

相比舟山，浙江境内其余十个地市均采用了“两局合一”的模式，即工商局和食药监管局合一，并承接质量技术监督局的食品监管相关职能。舟山为何选择三局合一？

王富海认为，大市场监管是国家层面一直倡导的改革方向，而另一个大的方向是，食药监管力量在不断加强。 “三局职能互补，能够体现这两个大的改革方向。同时，在舟山改革之前，广东深圳已有过类似试验，受此启发，舟山结合自身实际采用了三局合一的模式。”

他所提及的舟山本地实际，指的是其原工商局内部具有完整的基层组织网络体系；质监局具有较强的检验、检测技术支撑能力；而食药监管这一块则以综合协调的职能见长，但人员较少、专业性强、工作压力大，经常需要牵头协调其他部门的力量和技术。

历经近一个月的准备后，9月27日，舟山市市场监督管理局宣告成立。舟山市原质监局的办公楼改为舟山市市场监管的主要办公地点。在其办公楼大门口，挂着“舟山市市场监督管理局”的牌子，而楼门口的墙壁上，则加挂了四块牌子，分别为舟山市工商市行政管理局、舟山市质量技术监督局、舟山市食品药品监督管理局、舟山市食品安全委员会办公室。

“这五块牌子都是一套人马。”王富海告诉《民生周刊》记者。

三局已经融合，为何还要加挂原职能部门的牌子？王富海解释称，这是出于“对外”和“对上”的考虑。“对上，浙江省级层面三个部门还都存在；对外，则存在其他省市是否认同市场监督管理局的情况。原来部门的牌子使用得很少，我们现在的思路是能用市场监管局的名字就用市场监管局，但有时实在避不开，需要用原部门的牌子适当补救。”

根据王富海提供的数据，改革后，舟山市原工商、质监、食药监管三局的内设机构减少了21.4%，总行政编制也相应缩减了17.2%。查看新市场监管局的领导班子构成可以发现，陈麟任市场监管党委书记、局长，并兼任舟山市工商局、质监局、食药监局局长。

此外，重组后的舟山市市场监管局，目前共有7位副局长，从目前侧重的工作内容来看，可以看出改组前其所在的市局部门。

王富海坦言，为了稳定人心及不影响业务工作，舟山市场监管体制改革并未牵扯到个人利益，即三局原有人员的数量及职级均未发生变动，人员也未有裁剪，合并后减少的编制实为原三局内部的空编制。

反映在具体职务上，王富海原为舟山市质监局副局长，主管产品质量监管。三局合并后，他的分管增加了企业信用管理；原市食药监局副局长柴正其分管食品综合协调处（监督检查处、应急管理处）、食品生产流通监督管理处、餐饮食品监督管理处；原本在舟山市食药监局担任稽查处处长的鲍艳，如今的身份已变为舟山市市场监督管理局稽查支队食品药品稽查处处长。

“我是业务出身，三局合并后也需要业务人员，所以没什么好担心的。”谈到改组之初的心情时，鲍艳认为稽查支队上下人心并未有大的浮动。

在三局合一前的2013年8月19日，《舟山群岛新区行政体制改革方案》获得了浙江省委、省政府的批复，舟山三局合一改革随即成为该市行政体制改革的一部分。

为顺利推进体制改革，此次改革涉及的舟山市财政局、农林与渔农村委员会、旅游委、文化广电新闻出版局等单位，其改组后的一把手均从其他部门调任，改革涉及到的原职能部门一把手均未出任新部门一把手。

根《民生周刊》记者了解，舟山市原质监局局长严国强在短暂担任市场监督管理局副书记、副局长兼质监局局长后，于今年3月份调任舟山市供销社担任社长；原食药监局局长周志军目前已退居二线，从事相关调研工作；原工商局局长蒋海峰 “个人申请提前退休”。

舟山市市场监管局一位内部人士认为，舟山市原工商、质监、食药三局一把手去留问题的“有效”解决，确实加快推进了三局融合速度。

而针对舟山市市场监管局目前的人员结构，王富海认为副局长和中层的数量依然有减的空间，领导多、处室多并不利于工作的协调。“主要是时间太短，也无可参照的案例，机构调整还在进行。”

一人顶三人用

在舟山市政府行政审批办事大厅可以看到，原本办理企业注册登记、组织机构代码、食品药品许可等业务的工商、质监、食药部门窗口已统一换成了市场监督管理局的牌子。

而在具体执法过程中，工作人员也统一以市场监督管理局的名义进行执法。据舟山市市场监管局提供的数据，目前舟山市市场监管局工作人员的业务交叉率约为54.4%，舟山市、县（区、功能区）二级均已建立市场监督管理局（分局），乡镇（街道）一级设置了23个市场监督管理所。

徐宏朝是舟山市市场监督管理局普陀朱家尖分局（所）局长，机构融合前，他曾在沈家门工商所工作。在接受《民生周刊》记者采访时，他还穿着工商局的执法制服。endprint

“听到三局合一的消息后，基层第一个反应就是工作怎么做，因为工作量大了。”徐宏朝说。去年9月份，舟山在原基层工商所的基础上组建市场监管所，率先将工商、质监、食药监职能融合，徐宏朝负责的事项一下子从原来的工商行政管理扩展到了餐饮、特种设备、医疗器械、食品药品质量监管等工作。

朱家尖分局目前有17名工作人员，其中包括8名工勤人员。与此相对，朱家尖地区目前共有1575家企业及个体户，其中食品流通企业有400余家，餐饮服务业有237家。这意味着朱家尖分局平均每名工作人员需要应对近百家企业。

今年4月份，原本属于卫生部门负责的餐饮食品安全监管职责也下划到了基层，朱家尖所在的普陀区市场监管分局共从卫生监督部门划拨进6名工作人员，而分配给朱家尖所的专业人员只有1人。

“我们只能一个人当三个人用。”徐宏朝说。“餐饮领域有很多标准，工作量非常大，朱家尖是旅游区，餐饮监管就显得特别重要，这也是我们的工作重点。”

另一方面，由于接触的是特种设备、药品质量安全等全新领域，尤其是药品监管对于专业素养和经验的要求较高，徐宏朝和同事在执法过程中经常会遇到各种问题。

药学出身的鲍艳指出，通常来讲，从事药品稽查的工作人员需要2—3年才能独当一面。“舟山原本的药品监管力量就较弱，基层市场监管所对于药品监管不易接手，需要市局帮带。目前全市部分药品抽查的工作已经下放到了基层，各地市场监管所在执行过程中经常会给我们打来咨询电话，比如药品抽检的程序等。为此，我还特意建了一个QQ业务群，方便大家咨询。”

除向其他同事提供专业的药品监管业务培训外，鲍艳自己也在学习食品监管方面的专业知识，保健品、化妆品、餐饮安全的稽查职能也落在了她的头上。

针对机构改革后人力和事权不对称的问题，王富海直言增加人员编制不太现实，“今后的方向是编制只减不增。为分减基层负担，市局一方面加强与基层的联动，增加培训；另一方面也会截留省里下划下来的一部分事权由市局直接承担。”

“一个孩子三个爸”

谈及半年来的改革成效，王富海认为，目前改革的最大成效就是改变了食药安全监管“九龙治水”的局面。“以食品安全链为例，以前食品在生产加工车间时，由质监局负责；到了超市后，由工商局负责；进入百姓餐桌后，又由卫生监督部门负责。现在三段并一段，没有了监管空隙，出了问题都是市场监管局的责任。”

同时，三局合一也为深化舟山行政审批制度改革创造了有利条件。如办理药店的设立申请，申请人由过去的3个部门来回跑变为在一个窗口一次性提交材料、一次性领证。

舟山市市场监管局多位工作人员在接受《民生周刊》记者采访时，均强调了当地三局合一进行的是职能整合，而不是简单的机构叠加。

鲍艳在原药监局工作时，发现违法医药广告后需首先提交给市工商局，由工商局进行处理，再将处理结果反馈给药监局。三局合一后，违法广告统一由市场监管局商广处负责。“这样一来我的任务减轻了不少，可以有更多时间进行食药稽查。”

然而，作为首个采用三局合一模式进行食药改革的城市，舟山“一切都在摸索中，没有先例可借鉴”。王富海坦言改革依旧处在进行阶段。

舟山市场监管局目前面临的另一难题就是省级层面的工商、质监、食药三局依然是分开的，“一个孩子三个爸”的局面经常带来尴尬。

以投诉热线为例，舟山市市场监督管理局打算将原本分属于工商、质监、食药监、食安委的12315、12365等热线统一到12315平台，但这一做法尚未得到省局层面的认可。

而市场监管局执法人员的服装也一直无法统一。“执法人员出去抽查，不穿制服不合适，穿原来的制服也不合适。我们已经向省里提出申请，目前省里正在对几个方案进行研究商议。”王富海说。

鲍艳告诉《民生周刊》记者，食药监、工商、质监每一个系统的法律文书都不一样，并且都有几十种。基层人员在执法过程中要按照各环节对应的领域找到相应的文书，也是一个相当大的考验。

《民生周刊》记者看到，仅“中华人民共和国药品监督行政执法文书”就有36个附表，外加7个新增附表，其中包括案件移送审批表、解除查封决定书、陈述申辩复合意见书等。

“国家现有的法律法规体系，目前还不能直接为市场监管局提供依据。”王富海说。

他认为，虽然舟山市市场监管局已经实现了“三局合一”，并且在努力加速融合，但“三局合一的模式若想走得长久，最好能自上而下推进，在全国范围内将这条线统起来”。endprint