解密：利率市场化改革的美国经验

曲彬

从1993年开始，中国的利率市场化改革已经经历了20年。目前我国的利率市场化改革已经进入“深水区”，其改革进程影响到整个金融体制的方方面面，这一过程充满风险。因此，借重“外脑”，吸取成熟经济体的发展经验，对于推进我国利率市场化改革显得非常重要。美国是利率市场化改革最成功的国家之一。

在美国历史上，曾采用以分业为核心的微观审慎监管和以存款保险为核心的危机应对机制相配合的方式，也实行过严格的利率管制，最著名的就是“Q条例”。20世纪60年代，以“Q条例”为代表的利率金融管制已不能适应经济发展。既定的存款利率上限限制了银行吸收存款的能力，“Q条例”存款利率调整滞后且不充分，资金从银行流向市场，不能满足存款者的保值需求。金融投资多样化导致存款大量流向证券市场，直接融资和影子银行体系快速发展，传统银行业务急剧萎缩。银行为了摆脱困境，产生了大量的金融创新工具。在扩大资金来源，增加流动性同时，也造成信用供应不足。从1966年起，美国银行接连发生多次信用危机，美国银行破产、倒闭和兼并重组增加，美国银行数量从1984年的14483家减少到1997年的9143家，数量减少了36.9%。

美国政府开始认识到实行利率市场化的必要性和紧迫性。以里根（Reagan）总统为代表的新一届政府要求实行以市场配置资源、提升社会生产率的政策，采取了一系列利率改革措施，包括措施缓解和“顶层重建”。具体有三项缓解措施：一是“渐进式”放松对利率的管制。1970年6月，美国国会授权美联储取消“Q条例”中关于“10万美元以上存款利率最高限额的规定”，同时继续提高存款利率上限，以此缓解利率管制带来的矛盾。二是建立货币市场基金，准许证券公司进入。三是取消1000万美元以上、期限5年以上的定期存款利率上限，准许存款机构引入货币市场存款账户（6个月、1万美元以上），不受支票存款不允许支付利息的限制。但这些措施只是利率市场化改革的开始，并没有从根本上解决“Q条例”限制带来的现实问题，金融“脱媒”现象没有得到有效抑制，迫切要求在制度层面全面实行利率市场化改革。

“顶层重建”主要是彻底取消“Q条例”，实行金融自由化改革。主要包括：一是1980年3月通过了《存款机构放松管制和货币控制法》，取消了贷款上限，分6年逐步取消对定期存款利率的上限。同时，扩大储蓄机构经营范围，设专门委员会负责调整金融机构存款利率，对所有存款机构规定统一的法定准备金要求，将联邦存款保险公司存款保险从每户4万美元增加到10万美元。二是1982年颁布《加恩-圣杰曼存款机构法》，扩大银行业资产负债经营能力，进一步扩大储蓄机构经营范围，授权存款机构开立货币市场存款账户。允许联邦存款保险公司和联邦储蓄与贷款保险公司在紧急情况下兼并有困难的银行及储蓄机构。三是1983年存款机构放松管制委员会取消31天以上定期存款，并取消所有存款形式对最小余额的要求。四是1986年3月，取消可转让支付命令账户利率上限，取消支付性存款的利率限制。至此，“Q条例”完全废止，利率市场化得以全面实现。

美国的利率市场化改革完成后，市场对利率的反映敏感度极大增强，美联储的调控能力通过利率“价格型”工具极大增强，实体经济和金融市场发展呈现出较长时间的稳定增长。1990年7月至1992年9月，美联储连续降息17次，通过短期利率调节，促进了投资和消费的比重不断上升，促进经济增长；1994年至1995年7月，美国经济过热时，美联储连续7次提高联邦基金利率，成功实现“软着陆”，有效平衡整体经济发展。

由此，我们来总结一下利率改革的关键点：

一是利率市场化改革的推进前提，是要建立完善的存款保险制度。美国在1933年的《格拉斯-斯蒂格尔法案》建立存款保险制度，设立了美国联邦存款保险公司。存款保险制度作为一种金融保障制度，当银行等经营业务的金融机构发生经营危机或面临破产倒闭时，能够预防银行挤兑和保护存款人利益，是稳定金融秩序的一种有效制度。部分国家的经验表明，在改革前和改革进程中建立存款保险制度的国家，能够在很大程度上减少利率市场化带来的负面影响，起到保障作用。同样，在利率市场化改革全部完成后，金融机构“只生不死”的状态渐成历史，不可避免地会带来商业银行的破产、重组，而存款保险制度作为金融机构退出机制中的一项重要制度，建立完善的存款保险制度，有助于金融自由化和利率市场化过程中的金融稳定。

二是利率市场化改革的推进方式，应采取循序渐进的改革手段。美国的利率市场化进程基本持续了近20年时间，而阿根廷、智利、乌拉圭等拉美国家均采取的激进式利率改革方式均以失败告终。英国的利率市场化进程尽管比较短暂，但并没有放弃对利率的管理。大部分国家金融体系高度集中，均设立了分步骤、分层次的利率改革方案，逐步放开利率管制。1998年以来，我国一直按照“先外币、后本币；先贷款、后存款；先长期、大额，后短期、小额”的思路，推进利率市场化改革，到目前为止，已历经15年。因此，“循序渐进”式的推进，无论对央行货币政策和金融稳定的控制能力，还是银行间市场的运作能力、商业银行的定价能力、企业融资选择能力、公众认可度以及社会对利率价格体系调整的承受能力都是相当有益的。同时，也为存款利率市场化改革的推进奠定了稳固基础。

三是市场利率化改革的着力点，应致力于提升价格传导效率。利率是金融市场资金使用成本的价格表现，利率市场化改革最终目的是通过价格信号调节资金供求，提升资金配置效率。金融市场较为完善的国家，对形成以市场供求决定的利率传导机制发挥积极促进作用。拉美国家利率市场化的失败教训就是由于金融机构运营机制不畅，没有通过有效竞争提高配置效率。因此，提升价格传导效率，能够防止大型商业银行利用垄断地位阻断价格机制传导，保证市场资金配置机制均衡。

四是市场利率化改革的必需条件，需要完善金融市场。从各国利率市场化实践的经验来看，取消存款利率限制是利率市场化改革最艰难的一步。金融市场发展越完善，存款替代品越丰富，利率定价的计量参考依据就越充分，利率市场化改革所面临的市场风险就越可能得到有效分散。从美国的利率市场化经验得出，金融市场发展越完善，实际市场越接近有效市场，任何单一的市场主体都不能成为利率的单方面决定者。因此，完善金融市场发展，可以弥补政策设计中的“缺陷”，是市场利率化改革的必需条件。

五是市场利率化改革的保障，更要重视金融监管。利率市场化改革是把“双刃箭”，在改革进程中始终应伴随着金融监管风险防范制度的跟进与完善。世界上许多国家在推进利率市场改革的进程中，加强了中央银行的宏观审慎监管职能。有的国家还强化了对金融控股公司的监管，赋予审慎监管局制定相应规则的权力，当母公司行为影响整个集团监管时，审慎监管局可以采取行动。因此，利率市场化并不意味着放弃金融管制，有效的金融监管能维护金融稳定，保障我国利率市场化改革的顺利进行。（作者单位：中国人民银行塘沽中心支行）endprint