农村房屋抵押贷款的法律思考

李啟翔

摘 要：农村房屋抵押贷款法律思考是契合当代社会发展的时代命题。我国立法和配套制度建设的不足严重阻碍了农村房屋抵押贷款制度价值的发挥。基于现有国情和法律语境，在保持农村土地所有权不变的情况下，推动立法承认农村房屋抵押贷款，消除司法障碍的同时推动农村房屋产权登记、宅基地法定租赁制度、房屋价值评估制度以及社会保障制度等配套制度建设对农村房屋抵押贷款突破当前困境大有裨益。

关键词：农村房屋；宅基地；流转

一、农村房屋的特殊性

（一）农村房屋的社会保障属性。农村房屋占用的土地被称为宅基地，而宅基地使用权的获得是基于房屋所有者隶属农村集体经济组织的身份，非本集体经济组织的成员不能获得宅基地。与这种身份属性相对应，农民建房使用宅基地除缴纳相关证件办理手续外，无需为该使用权支付费用，具有无偿性的特点。从农村现实情况分析，一旦分并使用宅基地，该使用权并不存在期限限制，只要房屋继续存在，甚至还可以通过继承的方式继续使用。这样的特点决定了农村房屋具有最低生活保障，确保每户农民有栖身之所。这决定了农村房屋的福利和社会保障属性。随着市场经济的不断发展和城乡一体化建设的推进，大量农村居民涌入城市，造成大量农村房屋闲置，这种社会保障属性日渐削弱，但由于我国相关立法和制度并未对此做出积极回应，导致农村房屋的财产性价值得不到有效体现，而社会保障属性的功能式微。

（二）农村房屋权能受限。农民作为房屋的所有者，显然享有对房屋的占有、使用、支配和收益的权利。从我国相关民商事立法的角度分析，显然其财产属性可以得到合理的主张和发挥。但由于房屋所占用土地所有权与使用权分离，其所有权流转受到严格的限制，而农村房屋与宅基地不可分割，一旦分割必然导致房屋丧失其应有财产价值，导致农民对房屋财产权利的实现十分有限。在现行制度下，农村房屋的权能显然受到限制，在权属形式上缺乏合法性，大多房屋没有房地产管理机关的权属登记，而只有房屋所有权证或土地使用权证。甚至有的农村房屋拆建只有相关审批，房屋和土地使用权都未进行确权登记，造成了农村房屋权能的受限，房屋的经济价值很难体现。

二、农村房屋抵押贷款的障碍

（一）农村房屋抵押贷款的法律障碍。我国宪法明确了农村土地属集体所有，农村房屋所涉宅基地农民仅有使用权不具备所有权。根据我国《物权法》的规定，农村宅基地的土地使用权不得抵押，《担保法》第37条做出了类似规定，这决定了农村房屋抵押贷款的可能性丧失。我国《土地管理法》第62条规定，农民居民一户只能拥有一处宅基地，农村居民出卖、出租住房后在申请宅基地的，不予批准。这是由宅基地的社会保障属性决定的。

尽管房屋的经济价值属性决定了其可以用于抵押，但由于房屋作为抵押物显然也应该包含宅基地使用权或者所有权，由于宅基地使用权或者所有权的抵押不能，所以应该推定农村房屋无法实现抵押贷款。这决定了当前农村房屋抵押贷款的关键在于宅基地使用权流转限制的修正。尽管近年来我国积极推动农村房屋抵押贷款试点，但相关试点工作并未突破现有法律规定，导致试点呈现出擦边球的有限成果属性。法律障碍成为农村房屋抵押贷款不能的主要障碍。

（二）农村房屋抵押贷款配套制度的障碍。首先，农村房屋抵押登记制度的障碍。当前，我国房屋产权登记工作主要有房产局负责，而对农村房屋产权登记工作并无专门机构负责，一般而言，农村房屋建房证或者土地使用证的登记审批单位为国土资源机关。然而，由于我国农村人口和面积较大，登记工作存在较大难度。我国当前并未全面展开对农村房屋产权登记确权工作，导致农村房屋仅有土地使用证或产权证，而大多数的农村房屋并未进行房屋产权登记。在此情况下，如果想通过农村房屋抵押贷款，无法办理抵押登记。

其次，农村房屋价值评估体系尚未形成。抵押贷款本身是基于抵押物本身价值，按照一定比例进行贷款发放工作。而由于农村房屋所有权与宅基地所有权分离，单纯以房屋进行抵押的探索证实了一旦抵押人无法偿还抵押贷款，在抵押权人实现抵押权时，因土地使用权无法流转而丧失利益。因为除却宅基地使用权，房屋本身的价值将大打折扣，只能按照二手建筑材料的价值进行认定。

三、农村房屋抵押贷款对策建议

（一）完善立法，消除立法障碍。在坚持农村土地基土所有的基础上，应积极推动立法承认农村房屋抵押权，对农村房屋抵押权问题进行专门的规定，在此基础上推动《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等法律规定的协调和统一。

具体而言，设置农村房屋抵押权应明确抵押主体和抵押标的。通过立法将农村房屋抵押权的主体明确为农村房屋所有权人。房屋所有权人设立抵押，必须满足三个方面的条件：其一，所有权人必须对房屋所有权提供权属证明及相关材料；其二，抵押人抵押房屋贷款的，房屋和房屋所在宅基地使用权一并抵押，并做出抵押房产在抵押权实现后自行解决居住场所和提供有稳定生活来源的书面承诺；其三，抵押人抵押农村房屋贷款的，应明确贷款用途，针对农村经济社会发展的具体情况，立法可以明确农村房屋抵押贷款仅可用于农林牧副渔业等的发展，不得用于消费。抵押权人及金融机构同样需要具备行政许可，并具备熟悉农村、掌握农村现实情况并在农村具有众多服务网点的金融机构承担。进行抵押的必须征得集体经济组织的书面同意，并确保抵押标的不存在其他权属纠纷。

（二）强化配套制度建设。（1）房屋产权登记制度。根据我国《物权法》的规定，不动产的必须通过登记的方式进行公示，未经登记的不得对抗第三人。所以从这个角度分析，农村房屋抵押贷款得以实现的根本前提在于对房屋进行确权登记，否则无法实现抵押。从当前农村房屋的具体情况分析，未进行登记的房屋大量存在，农村居民能够证实自己拥有所有权的凭证一般是相关部门颁发的宅基地使用证或者建房许可证。但这两种证书显然无法从物权法的角度正式村民拥有房屋的所有权。（2）建立宅基地法定租赁权制度。在讨论农村房屋确权登记过程中提及需要配合宅基地法定租赁权制度进行。该制度是指宅基地使用权人可以将建造的住房所有权予以转让，但保留宅基地使用权的主体资格，这必然造成住房买受人与集体经济组织之间具备房屋使用期间的租赁关系。宅基地使用权人不得据宅基地使用权对抗买受人。在此情形下，房屋买受人可以与当事人协商确定土地使用权租赁费用，对无法达成协议的，可以请求人民法院予以确定，租金收益归集体经济组织享有。（3）建立农村房屋价值评估制度。从当前市场交易的情况分析，房产价值评估机构绝大多数是针对城市房地产进行价值评估，专门针对农村房屋进行价值评估的机构很少，缺乏对农村房屋价值评估的标准和经验，这导致农村房屋价值评估的困境，阻碍了农村房屋抵押贷款开展。（4）社会保障服务体系。一旦上述配套制度发挥作用，抵押权得以实现，极易造成抵押主体丧失居所，缺乏必要的生活保障，影响村民的成产生活甚至生存，为社会稳定埋下隐患。同时也不利于农村房屋抵押贷款融资渠道价值的发挥。从这个角度分析，建立健全农村社会保障体系，实现城乡社会保障体系并轨，解除农村居民生存后顾之忧能够有效推动农村房屋资本化发展，推动农村房屋抵押贷款融资渠道价值的发挥，活跃农村经济。

针对农村房屋抵押贷款业务建立健全农村社会保障体系制度建设的重点应落脚于农村居民居住权保障，政府部门可以对农村房屋抵押贷款抵押权实现后失去住所的居民提供廉租房等公共住房保障，从而推动抵押权的顺利实现。

参考文献：

[1] 杨惠：《土地用途管制法律制度研究》，法律出版社2010年版。

[2] 高元禄：《中国农村土地产权问题研究》，经济科学出版社2009年版。