城市保障性住房用地多元供应模式研究

尹兵

摘要：围绕城市保障性住房的内涵，分析了目前保障性住房用地供应中主要的问题，提出了交通便捷、配套完善、有利就业等五项原则，给出了集体用地入市、完善土地储备制度、提高土地集约利用效率、配建和混建等土地供给模式，最后从改善用地供给制度环境、建立用地供给长效机制、构建完善政策体系等方面提出了政策建议。

关键词：

保障性住房；用地供给；多元供应；模式

中图分类号：F2

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2014）09-0026-02

1 保障性住房的内涵及其类型

1.1 住房保障制度

住房保障制度是指政府与单位在住房领域内所实施的社会保障职能，对城镇居民的中低收入群体进行扶持与救助，它是一类住房政策的总和，是为解决中低收入群体的住房问题而提供的一种具有社会保障性质的住房供给方法。住房保障是住房供应体系多层次的重要组成部分，体现了政府住房政策的本质要求。

住房保障制度本质是政府向居民提供公共产品，其目标是通过支付转移的手段实现社会收入的再分配，使广大中低收入群体同样能享受到经济发展的好处，以此来保证福利分配的公平和社会的稳定。

1.2 我国保障性住房的类型

保障性住房是政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。在我国目前主要包括“两限”商品住房、经济适用住房、政策性租赁住房以及廉租住房等。

2 当前城市保障性住房用地供应中存在的问题

2.1 供地选址偏僻导致生活成本增加

一般普遍认为住房供给是通过两个渠道完成的：市场供给和政府保障供给。对于城市的经济发展而言，住房的市场供给方式是高效的，有利于住房市场的发展和居民固定资产的增值。但市场不是完美无缺的，市场失灵就是市场体制的一个软肋，当城市的发展已经不能容纳过多的人口时，房产价格的飞升将会导致中低收入群体的无力购房，此时的市场供需失衡，致使更多的人成为政府住房保障的对象。政府作为建设用地的供给者，出于对财政均衡的考虑，一般会优先商品住房用地和工业产业用地的供给，因为肥厚的土地出让金以及具有带动地方经济发展的课税收入都会令政府的用地政策向非公益性土地供给倾斜。鉴于住房的刚性需求和社会的稳定，政府在土地财政的影响下，一般会将保障性住房用地选址在较为偏僻的地方。在远离工作地点的郊区，公共交通系统不够发达，长距离的往返迫使人们不得不考虑时间成本，这样就不利于人们的出行，增加了居民的生活成本和心理负担。

2.2 供地结构的不对称导致保障房建设用地供应量短缺

城市的发展依托于经济总量的活跃和产业结构的完整，土地供给的规模和结构制约着城市未来的发展。在城市经济活力不足和产业结构未均衡的情况下，政府依靠土地的有偿供给来解决财政不足或赤字的问题，对商品住房用地的积极供应，获得大量土地出让金，致使房地产开发商将成本转稼给广大购房者，同时，房地产行业的投机性过度还导致经济泡沫高涨。此外，政府在供地政策上的偏好也影响着城市土地供给的结构。一般的，政府对城市工业用地、高新技术产业用地、金融资本密集用地等优先供给。由用地性质而决定用地倾向，政府在追求土地资源配置的高效利用下，往往会忽略城市中低收入群体的利益，不能多维思考社会效率和社会公平两者间的矛盾关系，以牺牲弱势群体的集体利益来换取城市高品质发展。城市保障性住房用地总量的供给短缺以及供给量不足与土地出让收入之间的矛盾构成了当前城市保障性住房发展的主要制约因素之一。

2.3 用地性质单一造成配套设施不完善

保障性住房的供给是一个系统工程，合理分工、职责明确、严格监督等都是保障性住房政策目标落实的前提。因此，需要社会各个方面，其中包括政府、房地产开发商、居民之间的相互配合、协同作用。但是，当前我国保障性住房发展不够成熟，存在许多问题，主要有保障房用地的选址规划和保障房制度体系的不完善。面对诸多制约因素，保障性住房用地性质单一成为一个突出问题，因为从保障层面来看，单一性质的用地供给很难满足居民日益增强的住房选择性需求。当然，在配套设施不够完善的区域，公民远离城市就业中心，未能享受到城市文明带来的社会福利，就业保障难以落实。所以，保障性住房的供给不仅仅是实现弱势群体的基本居住权力，更是改善公民生活质量和个人发展前景的重要途径。因而，基础设施诸如银行、学校、商业、交通、邮政等配套设施的完整对居民生活状况的改善和生活品味的提升影响甚大。

3 城市保障性住房用地供应的原则

3.1 公共交通设施的可达性

保障房用地供给应优先考虑居民上班工作的出行方式，居住地距上班单位之间的路途长短对个人的时间成本有着很大的影响。一般的，保障房用地的供应首先满足交通便捷的条件，选点应与地铁或公交站点保持合理的步行距离。

3.2 配套设施完善

保障性住房对低收入群体的功能，不仅仅是居住，还要有利于其发展和生计改善。商业、银行、邮政、学校、集市等设施配套的齐全，不仅有利于改善居民自身的生活质量，同时还对于其自身的长远发展有着很重要的作用。

3.3 对居民就业有利

保障性住房的用地供给还应考虑居民的就业问题，在产业数量居多、产业类型完整的中心地，居民的就业需求很容易得到满足，相反的，在背离工业园区、产业数量少、资本相对密集的区域就业问题始终是中低收入群体的头疼问题。

3.4 促进城市新区的发展

城市中低收入家庭在消费能力和知识技术贡献率上对城市经济以及文化水平的提升作用不是十分明显，但在带动新城发展，提升新城、新市镇的居住环境和城市品质上面可以发挥积极的作用。因此，城市保障房用地的供给选取可以优先考虑规划中的城市新区。

3.5 提高土地开发强度，集约利用土地

本着“科学规划、合理布局、集约利用、和谐发展”的用地供应标准，加强城市建设用地的开发强度，提高城市建设用地的利用效率，对保障房用地实施集约利用和高效管理。

4 城市保障性住房用地的多元供应模式

4.1 打破传统土地供给模式，力争集体建设用地入市

如果可以通过集体建设用地的入市，来缓解保障房建设的用地供给不足的压力，产权明晰，土地权限仍归集体所有，但不必经过政府的收购。关于集体建设用地使用权益的流转问题，国土部门已经有明确的政策规定和指导，集体建设用地未经审批不得随意改变其使用权限，不得随意改建为商品住房。政府职能部门倘若能制定严格的法规条令，完善现有的土地供给制度，做到有法可依、有法必依，将集体建设用地作为保障房建设用地供给的新来源积极纳入备案考虑，可以给予保障房建设提供有效的土地供给，为保障房建设土地供给不足的难题提供新的解决思路。

4.2 完善土地储备制度，提高土地利用效率

土地储备制度的一个重要作用就是要实现对土地资源的保护和合理开发，所以土地储备资源应成为保障性住房供地的首选。另外，土地储备制度的运行应当遵循社会效益优先原则，这是其实现国家宏观调控职能和资源优化配置的前提，也是实现土地资源可持续性发展的保障。充分利用各地的土地储备资源，加快城中村、棚户区改造，出台促进城中村和棚户区改造的土地权属变更法律政策。城中村和棚户区改造虽然比较艰难，但因这部分土地资源容积率较低，使用这部分土地的成员本来已经是城镇居民，要推进土地资源节约集约利用，确保保障性住房供地能够完成其真正使命，应大力支持城中村和棚户区改造，并在优先安排原城中村和棚户区居民住房建设用地的基础上，将多余的土地优先纳入保障性住房建设用地。

4.3 严厉打击非法“囤地”行为，倡导高效集约利用土地

加大对“囤地”行为和应售未售的房地产开发项目的打击力度，加快解决“小产权房”用地问题。对应售未售的房地产，采取国家强制性“赎买”政策，将其收归国有，并纳入保障性住房供应范畴。对拒不执行相关政策的房地产开发项目，不予发放土地使用权证和房屋产权证，同时对之进行限购，并对房地产开发企业以后实行“零”土地供给政策。出于经济利益的考虑，许多房地产开发项目和城市基础建设项目存在大量的闲置土地，建议将这些闲置土地收回并纳入保障性住房建设用地范畴。随着城市的快速发展，城区内的工业用地会逐渐减少，大量工业企业因为环境保护等制约因素搬离了城区，从而形成该土地资源使用权的闲置。在当前城市土地资源日益紧缺，大力倡导和推广土地资源节约集约利用形势下，将收归的工业用地资源纳入保障性住房建设用地未尝不可。因此，加大对于城市闲置土地的查处力度，收回闲置用地优先用于保障性住房供地。

4.4 集中建设为主，混建配建为辅的土地供应模型

当前，保障性住房的建设相对集中，用地规模较大，选址较为偏僻，启动资金也数额巨大，当地政府在财政充裕、人们居住需求旺盛、土地供给结构不对称的情况下，可以实施大规模保障性住房集中建设，扩大土地供给层面，增加土地供给弹性。此外，在考虑到社会融合度时，应该考虑到保障性住房和普通商品住房的有序混合建设，这样不仅能减轻低收入群体就业压力，提高其生活质量，并且还有利于社会不同阶层的融合，降低弱势群体的自卑心理。最后，保障性住房的建设不能仅靠政府的力量，社会企业、房地产开发商都应为保障性住房建设这个系统工程承担一定责任。政府可以通过强制的手段，设立建设标准，房地产开发商在进行楼盘开发时，必须为居民区提供一定数量的保障性住房以及较为完善的配套设施，开发完成之后可以由政府进行收购。这样就形成了保障性住房土地集中供给、保障房与商品房用地同时供给以及保障房用地在商品房建设用地中的强制供给三种有主次的供给模式。

5 对城市保障性住房用地供应的政策思考

5.1 改善保障性住房用地供给的制度环境

加快物业税和集体建设用地流转制度的改革，改善保障性住房用地供给环境。从长期角度看，解决保障性住房的规划和用地供给，要依靠制度的根本性改革。有两个方向是必须重点考虑的：一是加快物业税改革步调，有效调控城市房地产市场，增强中等收入家庭的房屋购买能力，并为政府创造稳定的财源，减少政府对土地出让的财政依赖；二是建立和完善集体建设用地市场，加大征地制度改革的力度，通过集体建设用地的资本化和市场化，促进农村建设用地合理集中，拓展城市的发展空间，为农民融入城市提供有效的资本积累途径。

5.2 开源节流，建立保障性住房用地长效供给机制

拓宽城市土地供给源头，建立保障性住房建设用地的长效供给机制，保证保障性住房用地长期有效供给。由于城市土地资源的紧俏性，各个地方政府应通过盘活城市土地存量，通过加大土地的整理复垦力度，以保证建设用地指标的空缺和弥补平衡以及通过利用农村零散的宅基地等多种方式保证保障性住房用地供给。

对于由社会单位和团体利用自用土地建设保障性住房的，地方政府可以采取协议租赁的方式供应土地，应根据实际情况一次性的降低土地投入的成本；农村集体经济组织利用其自有的建设用地进行保障性住房建设，地方政府可以提供土地出让金减免以及行政事业收费优惠等政策，同时承担起居民的拆迁、补偿、安置等费用。

5.3 构建保障性住房用地有效供给的政策体系

根据我国目前实际情况，尽快构建明确统一的保障性住房概念体系，并制订专门的保障性住房建设法规，明确各类保障性住房的内涵、服务对象和供应管理方式等。针对保障性住房用地供给的特征，出台相应的国家政策，规范住房用地结构的合理科学性，同时倾向于保障房用地供给层面。合理安排保障性住房用地供给的区位。地方政府应按照“合理布局、交通便捷、配套完善、环境宜居”的原则，对保障房建设进行合理的选址和规划，避免造成居住隔离、贫困集聚，形成不利于社会融合的保障性住房“贫困陷阱”现象。地方政府可以借鉴包容性区域规划等政策手段，将保障性住房用地供给安排在商品房社区中，把保障性住房和商品房社区融合，形成混合社区，既方便中低收入居民的生活，又可以增加他们的社会活动和就业机会，促进不同收入阶层居民的社会融合。

参考文献

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