中国国家治理体系和治理能力现代化：历史逻辑和实践框架

张 健

（天津市委党校 哲学教研部，天津 300191）

党的十八届三中全会，把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。习近平总书记在此次全会第二次全体会议上的讲话中指出：在邓小平同志战略思想的基础上，提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，这是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义。那么，什么是国家治理体系和治理能力的现代化？提出其的历史逻辑是什么？实现国家治理体系和治理能力现代化的基本框架是什么？便成为当前中国社会主义实践需要解决的重大问题。

一、“国家治理体系和治理能力现代化”一般含义和特殊内涵

从逻辑上看，国家治理体系和治理能力指称两个问题：一是治理体系，即关于国家运行的制度设计；二是治理能力，即关于治国理政的能力及制度执行的有效性问题。前者是关于国家的制度架构问题，即国家运作需要平台，该平台该如何设计。这属于“物”的层面。若这方面出现问题，就会引发社会对“制度的合法性和合理性”之争议。后者，则是关于制度执行问题，即这些平台由谁来操作才更有效。从性质上看，这属于“人”的层面的问题。这方面出现问题会引发社会“对治理者的能力和道德”之质疑。由此可见，国家治理体系和治理能力，既涉及到一个国家的“制度建构”领域，又涉及到一个国家的“制度执行”领域。简言之，制度的建构和执行，是国家治理体系和治理能力概念的两个基本指向；这两个指向通过“国家运行”相连接；制度设计、制度执行、国家运行三者之间构成下述关系模式，即“（会引发制度合法性问题）制度设计←国家运行→制度执行（会引发执政能力的问题）”（见图1）。这是关于国家治理体系和治理能力概念的一般含义。

图1 “国家治理体系和治理能力”的一般含义示意图

但是，一般不等于特殊。在中国国家治理体系和治理能力，又具有特定含义。它特指在中国共产党的领导下，“管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排”和“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”［1］。在这里，国家治理体系和治理能力具有三个规定性：一是“中国共产党的领导”是前提和实践总纲；二是“‘五位一体’＋党的建设”的制度架构是第一分目和实践框架；三是“｛治党·治国［内政（改革·发展·稳定）·外交·国防］·治军｝”的层叠式能力架构是第二分目和操作路径。三者的关系是“纲举目张”（见图2）。

图2 “国家治理体系和治理能力”的特殊内涵示意图

其内在逻辑关联表现为：实践总纲→实践框架→操作路径。在这三个规定性中，“中国共产党的领导”是根本性设置，对后两个规定性具有决定和主宰意义，即有了这一条，才能谈后面的。“六位一体”的制度架构中，党的建设，是关于第一个规定性中“党的领导”这一根本性设置的具体设计。在此基础上，三层能力叠式结构中，“治国”是第一层结构（治党·治国·治军）的核心；“内政”是第二层结构（内政·外交·国防）的核心；“改革”是第三层结构（改革·发展·稳定）的核心。这是中国特殊语境下，国家治理体系和治理能力概念的基本含义。

在此基础上，我们来讨论“国家治理体系和治理能力现代化”的含义及其提出的必要性。从社会主义发展的历史来看，国家治理体系和治理能力的现代化，至今为止还是一个未竟的课题，尤其是对中国来说，这是一个新的时代任务。我们可以从两个角度来看。

一个是，世界社会主义发展进程。诚如总书记所指出的那样：怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中没有解决得很好。马克思、恩格斯没有遇到全面治理一个社会主义国家的实践；列宁在俄国十月革命后不久就过世了，没来得及深入探索这个问题；苏联在这个问题上进行了探索，取得了一些实践经验，但也犯下了严重错误，没有解决这个问题［1］。建国后，中国共产党不断探索这个问题，虽有严重曲折，但也积累了经验、取得了重大成果，尽管如此，与全球现代化进程相比，我们依然还有许多不足。这意味着，对于社会主义国家来说，如何治理社会主义，这是全球马克思主义发展，尤其是中国马克思主义发展要解决的一个重大课题。

另一个是，中国社会主义发展的进程。建国后，党在确立过渡时期的总路线时，明确规定了党的中心任务，就是要实现国家的工业化和完成社会主义改造。之后，随着工业体系的初步建立，第三届全国人民代表大会提出：“在不太长的历史时期内，把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国，”即要实现“四个现代化”［2］。站在今天看，纵向比，我们的“四个现代化”已经实现；横向比，这个“四个现代化”还只是“全球现代化进程中的初步”，即仅仅建立起了一个现代化国家必须具有的经济、国防和技术之支撑。如何在这个“支撑”的基础上，实现中国国家运作的现代化，又是我们面临的新任务。总之，无论是马克思主义发展新课题，还是中国现代化的新任务，这都意味着，新一届中央要承担起“国家运作本身的现代化”之重任。

那么，在今天的中国，构建国家治理体系和提升国家治理能力的着力点在哪里？其客观依据又是什么呢？

二、社会主义国家治理体系和治理能力的历史逻辑：政党政治及其路径

简单说，一个国家制度建构到什么水平，执行到什么程度，决定因素是时代，具体说是时代提出的需求和时代提供的条件；影响因素是人，具体说是人的认识水平和利益需求。由此，探讨推进我国国家治理体系和治理能力现代化的基本规律，就需要从两个维度进行分析。

首先，从时代所提出的需求及其所提供的条件维度看，当今商品时代语境下，商品背后“资本－劳动”博弈，是生成社会主义“政党政治”这一基本国家运行路径的根源所在；基于这一根源，“共产党领导”和“党指挥枪”是社会主义国家运行的基本支撑。

在马克思主义理论体系中，马克思对商品时代的分析有一个基本的框架，那就是对商品背后两个主体—资本和劳动之间博弈的分析。具体说，马克思主义认为，商品后面有两个主体，一个是资本者，其优势是“有钱”；另一个是劳动者，其优势是“有组织化”。在围绕“商品分配”的博弈中，它们分别依靠自己的优势，寻找有利于本阶级利益的国家路径。对资本来说，有钱的好处是“有钱可使鬼推磨”，因此，资本青睐或者选择的国家道路就是“资本对国家政权的控制”，简称“金权政治”。其基本特征是：把军队从“国王体系”中拿开，即“军队国家化”；实现资本对政治、经济、文化三大议程的控制，即“三权分立—政治家‘小圈子化’—财阀总控制”、“货币权私有”、“媒体私营”。对劳动来说，“有组织化”是其优势，该优势的好处是可以使得劳动者联合起来，表现出惊人的“人心齐，泰山移”的群体优势和规模效应。在实践上，这种“规模效应”和“群体优势”表现为劳动者拥有严密的政党组织和制度。因此，劳动者选择的国家模式是“政党对国家政权控制”，简称“政党政治”。在这里，“政党政治”模式具有两个基本特征：一个是政党对军队的控制，即党指挥枪；另一个是政党对社会政治、经济、文化议程的控制，即党领导政治、党领导经济、党领导文化，简称党的领导。由此可见，对于社会主义国家来说，由于商品后面的主体是劳动者，他们要建立国家，一定是选择“政党政治”道路的，这是历史逻辑使然。

其次，从马克思主义对商品时代的认知及其价值取向这一维度来看，对人类社会“农业时代→商品时代→产品时代”内在规律的认知，形成关于“发展生产力”和“共同富裕”的基本判断；对人类社会制度演进逻辑“私→私·公→大公”的认知，形成关于“实现共产主义”的坚定理想信念。

马克思主义以“交换”为分析框架，对人类历史做了系统分析。其基本结论是：人类历史无论多长，在逻辑上只有三个阶段，即农业时代、商品时代和产品时代。在早期，人类社会是通过“你种苹果我种梨”这种方式生存的，体现的是人与自然之间的交换；后来，随着苹果和梨越来越多，除了够吃的还有剩余，这时人们开始“用苹果去换梨”，体现的是人与人之间的交换；未来，可以推断，若苹果和梨更多，到达像空气和阳光一样多的程度，那么，社会就会“你需要什么就拿什么”，即按需分配，也就是共产主义社会，体现的是人与社会的直接交换。可见，共产主义社会是人类社会发展的必然归宿，“人与自然交换－人与人交换－人与社会直接交换”，这一趋势是一种客观规律。不仅如此，从这一规律的演进过程可以看到三个基本事实。一是人类社会从“你种苹果我种梨”到“用苹果去换梨”，最终到“你需要什么就拿什么”，推动这一进程的核心因素是“苹果和梨的不断增多”，即社会生产力的发展。也就是说，社会主义经济议程的根本任务是大力发展生产力。二是在财富的分配上，人类社会一开始是为了填饱肚子，后来是有人贫穷有人富有，最后是大家都一样，按需分配，这意味着社会主义发展的最终目标是实现“共同富裕”，进而走向最终的“按需分配”，即共产主义。三是从社会制度的价值取向说，在人类早期，社会制度的选择是私有。后来，由于商品后面劳动者主体的壮大，在原有“私有唯一”的制度语境中增生出“国家公有”的新选项。未来，随着社会创造财富源泉的充分涌流，“社会所有”将取代一切成为未来共产主义社会的“新的唯一”，即“私唯一→‘私·公’并存→大公无私”这是人类社会制度选择的基本逻辑。这决定了，今天中国的共产主义理想信念，既具有科学性，更具有价值性，是人类社会所追求的至善之道。

综合上面时代因素和认知因素两个方面，笔者以为可以这样判断。首先，中国社会主义的国家治理体系和治理能力问题，本质上是“政党政治”的问题，它根源于中国社会发展的历史实践，即中国之所以选择“政党政治”路径，是由中国社会发展的时代条件决定的。其次，中国社会主义国家治理体系和治理能力问题，在“政党政治”总纲提领下，形成“大力发展生产力、努力实现共同富裕、坚定共产主义理想信念”三大认知，这是马克思主义对社会主义国家治理实践的基本判断。最后，在当代中国，如何进行“制度构建和制度执行”，需要有五个要素予以支撑，即：党指挥枪，党的领导，发展生产力，共同富裕，共产主义理想信念。其中，前两个是“政党政治”的核心和灵魂，是制度建构的总纲，后三个是制度执行的关键和支柱。笔者认为，在实践中，只要牢牢把握总纲，紧紧抓住关键和支柱，那么，对于社会主义国家治理体系的建构和治理能力的提升这个大问题来说，也就抓住了其重点，牵住了其牛鼻子。上述结论见图3：

图3 “国家治理体系和治理能力”的决定因素和影响因素示意图

在此基础上，笔者来分析中国国家治理体系和治理能力的实践框架和路径。

三、实践框架：“一纲两目”的顶层设计与“核心价值”的自觉建构

从逻辑上说，任何实践活动都要面对两个问题，一个是为什么这样做，另一个是应该怎样做。前者是从“是什么”这样一个尺度来看待问题，即社会主义国家治理体系架构和治理能力提升要符合客观规律；后者则是从“应该是什么”这样一个尺度来要求和评价社会主义实践，即人们要按照自己的需求来判断社会主义能否给以满足以及满足到什么程度。前者决定了中国国家治理体系和治理能力的基本实践框架是“一纲两目”，即“党的领导”一纲，“制度建构”和“制度执行”两目；后者决定了中国共产党必须带领社会对“社会主义核心价值体系及其价值观”进行自觉建构。

（一）“一纲两目”顶层架构：四大领导、五大议程、六位一体、三层能力

首先，就“党的领导”来说，它指称中国共产党对国家的领导。因为国家的核心是政权，骨架是政府，因此，实现“党的领导”这一总纲，在实践上主要就是实现党对政权和政府的领导。在理论上，政权由四层结构组成，即“内核的军队→次外层的国家管理者→再外层的媒体→最外层的社会力量”，相应地，党对政权的领导也就主要体现在四个制度架构上，即党指挥枪、党管干部、党管媒体和党管统一战线。换言之，在国家制度建构上，党指挥枪、党管干部、党管媒体和党管统一战线，这四个制度，是中国国家制度体系的核心支柱。此其一。其二，在一个社会系统中，政府是核心骨架，它联接着经济、政治、文化、社会、自然各个不同圈层，在理论上，控制政府即可控制社会各个圈层。因此，党对政府的领导，主要有两层含义：一是对社会的“经济、政治、文化、社会和生态”这五大议程的领导，即党对上述五大事项具有议程设置权；二是对政府本身的领导，体现为政府本身只有上述五个议程的执行权，而没有议程设置权。

其次，就“制度建构”一“目”来说，如前文所述，它指的是国家运行要建立一个怎样的平台的问题。中国社会主义的“政党政治”的本质决定了国家制度建构的特殊性，即它既和一般国家制度一样具有一般性，但同时更具有特殊性。一般性是指中国国家制度体系既涉及到政党，也涉及到社会的经济政治文化等基本系统，在全球范围内具有普遍性。特殊性是指，“共产党领导”的总纲决定了“党的建设”在国家制度建构中具有特别地位。概括说，中国国家制度的基本框架可以用“六位一体”来描述，即：经济、政治、文化、社会、生态、党建六个方面，它们共同围绕社会主义现代化实践，既分别展开同时又相互支撑，形成一个有机整体。其中，党的建设居于基础性地位，用以保证“党的领导”这一总纲能得以切实执行；经济建设、政治建设、文化建设是核心骨架，是确保整个社会系统得以稳定和持续发展；社会建设和生态建设是外围，是维持社会发展的必要条件。

图4 “国家治理体系和治理能力的实践框架和路径”示意图

最后，就“制度执行”这一“目”来说，它主要指三层制度的执行能力，即：第一层，治党·治国·治军；第二层，外交·内政·国防；第三层，发展·改革·稳定。这三层能力体系中，前两层针对中央而言，是对中央领导集体提出的要求和评价标尺；第三层是针对全体国家管理者即领导干部。三层能力体系中，具有内在的逻辑层叠关联，即：第一层的核心是“治国”，其展开就是第二层“外交·内政·国防”；而第二层的核心是“内政”，其展开就是第三层“发展·改革·稳定”；而第三层的核心是“改革”。今天中国，改革已经走完了“1980年代的开启”和“1990－2000年代的重要体制突破和完善”阶段，而开始进入“全面深化改革”的新阶段。从实践上看。改革的“开启”和“重要体制突破完善”阶段，解决的是中国温饱和进入小康问题，如今，这两个目标均已完成，这意味着，“全面深化改革”的阶段，中国社会主义实践既要实现“建成小康”的既定目标，同时又要完成新的现代化目标，这就是国家治理体系和治理能力的现代化。上述内容见图4。

总之，关于中国社会主义国家治理的“一纲两目”建构问题，笔者以为，其基本内容可概括为：四大党的领导，即党领导军队、党管干部、党管媒体、党领导统战；五大议程设置，即党具有对经济、政治、文化、社会、生态文明议程的设置权；六位一体，即党的建设、经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设统一于社会主义现代化实践；三层制度执行能力，即治党治国治军、内政外交国防、改革发展稳定。简言之，中国国家治理体系构建和治理能力的提升，核心框架是：三层能力、四大领导、五项议程、六位一体。

（二）“核心价值”建构：社会主义核心价值体系

在理论上，社会的价值体系本质上是这样一个问题：人们对社会提出需求，社会要满足人们的需求。如同一个苹果，一旦不同的人对苹果提出不同的需求，那么，苹果就要满足不同人的需要，满足了，不满足，满足到什么程度，就相应表现出苹果有价值，无价值，有多大价值等价值现象。同理，关于社会主义价值体系，就是指在当今中国，社会不同群体提出了不同需求，社会主义要如何满足这些需求。因为中国社会群体很多，社会主义要满足这些不同群体的要求，就要提供不同的、很多的东西，不仅如此，社会发展又具有轻重缓急之分，因此，社会主义的价值首先是一个诸多内容组成的体系，其次是一个具有核心和非核心组成的系统。这就是社会主义核心价值体系的逻辑含义。基于这一含义所提供的逻辑框架，我们来分析社会主义核心价值体系的基本内容。

社会主义核心价值体系有四个内容：马克思主义指导思想，中国特色社会主义共同理想，民族精神和时代精神，社会主义荣辱观。它分别回应了当前中国的四个重要需求，即当今时代我们的旗帜和方向是什么，全社会的共同理想是什么，文化传承和时代精神是什么，什么是光荣什么是耻辱。

第一，中国的旗帜和方向是什么？这是全球化时代背景下，中国在国家层面面临的首要问题。因为，随着信息化的普及，经济、政治、文化各个层面的交流相互交织，国家意识形态转换形式，尤其是其与互联网结合后，形成新时期“内涵增强形式隐潜”的新发展模式和走向。例如，数据显示，我国80%的网上信息是美国提供的，90%以上是英语；我国的信息输出量仅占全球信息量的0.05%［3］；截止2013年底，中国网民规模突破6亿，其中通过手机上网的网民占80%；手机用户超过12亿［4］。这意味着，在人们生活领域，表面上国家意识形态没有了，但实质上国家意志渗透更强烈了，只不过是方式更隐蔽了。例如，今天中国，历史虚无主义盛行、物质主义泛滥、是非荣辱界限模糊等等，一方面和中国自身的意识形态宣传和引导不足有关，另一方面和西方强势话语及其表达传播能力有关。因此，在信息社会背景下，中国要说什么，中国在走什么路，未来在哪里，这些问题就成为国家发展的首要问题。基于这一背景，中央提出坚持马克思主义的指导思想，其意图就是从国家层面回答中国的道路问题。

第二，中国社会的共同目标是什么？这是中国在社会层面必须回答的问题。这是因为，市场经济的发展使得中国社会的分层化加速。从结果上看，经过20多年市场的发育，中国社会如今已经形成底层、中层和上层的大致结构。社会存在决定社会诉求。当前中国，在总体上解决了“进入小康”问题的基础上，存在三大不同需求，即底层要“生存”，中层求“改革”，上层需“约束”。在此背景下，如何才能形成社会的最大共识呢？放眼全球，我们既不发达也非落后，而是最大发展中；静观各国，我们不是“金权政治”，而属“政党政治”；深思国情，我们不能全盘照搬也不能盲目排外，我们要立足中国，走自己的路。由此，中国特色社会主义成为中国社会的最大共识。

第三，我们来自哪里，今天又在什么地方？这是中国社会发展的“寻根”和“定位”问题。在世界三大文明中，中华文化相对于西方基督教文明和中东伊斯兰文明，具有独特性和比较优势。这主要体现在中华文化把世界三分和强调通过“慧观”方式来认识世界上。世界三分，就是把世界分成看得见的经验世界、看不见的超验世界以及抽象的先验世界，中华文化在后两个领域研究的很深。“慧观”方式，就是把人的认识概括为“藏识－思识－意识－五感觉”这一认知结构，提出：通过“意识－五感觉”认识世界，叫智观，只能认识世界的表象；通过“藏识←思识”来认识世界，叫慧观，可以看到世界的本源和真相。中华文化就是中国社会的历史传承，是中国发展的土壤所在。就像桔子，只有土壤适合，才可谈是甜是苦。中国发展需要立足于中华文化的沃土。这是“寻根”问题。国家提出“爱国”要求，其本质就是深爱和深深懂得中国的文化沃土。就“定位”问题来说，今天时代是一个崭新的时代，它叫后工业社会。该社会，无论是经济秩序、政治秩序，还是文化格局都已经发生重大变化，如何定位中国，关键就是人认清时代精神，把握时代内涵。国家提出“与时俱进”原则，本质上是要求中国社会要更新观念，适应时代大变革，成为时代大潮中的弄潮儿。

第四，如何判断是非和荣辱？这是针对市场经济条件下，中国社会道德问题严峻的事实提出的要求。市场经济的发展，一方面带来了私人的自主性增强，科学文化的昌明以及对人的发展的关注；另一方面，它同时也具有负面性，如拜金主义盛行、物欲泛滥、极端个人主义等。因为这些负面性，一些人开始失去对是非的判断标准，开始模糊对荣辱的分界，一切从自我出发、唯我独尊、自我中心、人类中心主义等等；社会出现一些是非不分、荣耻不知的现象，如行为没有底线、做事不讲道德、坑蒙拐骗、无所畏惧等等。针对这些负面现象，国家提出八荣八耻，目的就是纠正这些失范现象，引导社会向上发展。

［1］习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来［J］.求是，2014（1）：3－6.

［2］为什么说实现“四个现代化”是老一辈无产阶级革命家的遗愿？［OL］.中国共产党历史网，2013－07－16.http：//www.zgdsw.org.cn/n/2013/0716/c244514－22211273.html

［3］中共中央党校厅局进修班（第61期）“党的建设科学化”课题组.打好意识形态斗争主动仗［J］.红旗文稿，2013（20）：16－21.

［4］中央网络安全和信息化领导小组成立：从网络大国迈向网络强国［OL］.新华网，2014－02－27.http：//news.xinhuanet.com/2014－02/27/c＿119538719.htm