浅析杭州市余杭区粮食安全问题及对策

朱敏

摘 要：粮食安全问题是国家的头等大事，在社会发展和经济发展中具有重要的现实意义。中国人口多、耕地少，粮食一直是国家不可或缺的战略资源，具有重要的政治地位；粮食也是农业发展和物价稳定的标志，具有重要的经济地位。杭州市余杭区受耕地少、人口多、农业技术落后、农业收入低和储备制度不够完善等多方面制约因素的影响，用粮缺口比较大。只有从执行耕地保护措施、提高农业科技含量、实施富农服务政策、完善粮食储备制度几个方面入手，才能保障全区人民的用粮需求，稳定本地区的粮食安全形势。

关键词：粮食安全；现状；制约因素；对策

中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）08-0230-04

引言

“民以食为天”，粮食是一种特殊商品，是人类赖以生存的最基本的生活资料，是社会发展的永恒主题，是经济社会稳定、发展和国家独立自强的基础。粮食安全问题事关国家安全，是国民经济中“牵一发而动全身”的头等大事。粮食安全问题不仅是中国，也是世界各国政府面临的头等大事。如何建立一个既能保障粮食安全，又能发挥长期效应的粮食安全保障体系，对于地区粮食安全问题研究是一个紧迫的现实课题。

一、粮食安全概念及其重要性

（一）粮食及粮食安全的定义

中国传统粮食解释有广义和狭义之分。狭义的粮食是指谷物类，即禾本科作物。广义的粮食是指谷物、豆类、薯类的集合，包括农业生产的各种粮食作物。现在，大粮食的概念比较流行。所谓“大粮食”，就是指能吃并能为人体提供所需营养的物质。这个概念与国际通用的粮食“FOOD”概念是一致的，也体现了粮食概念是变化和发展的。

粮食安全（FOOD SECURITY）是一个复杂的、综合的概念，每个国家对粮食安全都有自己的理解，关于粮食安全概念的界定也从未真正的有过统一。1974年，FAO最早界定了“粮食安全”，即“保证任何人在任何时候都能够得到为了生存和健康所需要的足够食品”。1983年，FAO提出了新的粮食安全定义：“确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品。”1996年世界粮食首脑会议上通过的《罗马宣言》指出，粮食是人类唯一的生存来源，人人享有免于饥饿的基本权利。当所有人在任何时候都能够在物质和经济上获得了足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全。1992年中国政府提出：粮食安全指能够有效地提供全体居民以数量充足、结构合理、质量达标的包括粮食在内的各种食物。

（二）粮食安全的重要性

中国是发展中大国，长期以来还没有根本解决粮食问题。首先，对中国这样一个人口大国来说，粮食是稀缺的，更应看做是战略资源。任何国家的政治军事等行动都离不开粮食的消耗，尤其是战争和灾难来临时。同时，粮食产量并不是由人的意志决定的，很大程度上取决于自然条件和环境，因此将粮食看成重要的战略资源，已成为全世界的共识，也确立了粮食的政治地位。其次，粮食安全也是加快中国国民经济发展的重要物质条件。农业是一个国家的经济基础，如果农业出了问题，粮食不安全，国民经济的持续稳定增长也无从谈起。最后，粮食安全还关系到物价稳定这个大问题，粮价稳定是粮食安全的重要表现形式。

长期以来，中国政府一直把解决粮食安全问题置于治国安邦的头等大事之列。1996年10月，中华人民共和国国务院新闻办公室发布的《中国的粮食问题》白皮书明确提出，“立足国内资源，实现粮食基本自给，是中国解决粮食供需问题的基本方针。”2008年10月中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，将“国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障”作为到2020年农村改革发展基本目标任务的重要内容，重申“坚持立足国内实现粮食基本自给方针”，明确要求“确保国家粮食安全”，“粮食安全任何时候都不能放松，必须长抓不懈”，并“把发展粮食生产放在现代农业建设的首位”。在粮食连续8年增产的背景下，2012年1月发布的《全国现代农业发展规划（2011—2015）》，还将坚持确保国家粮食安全作为其5条基本原则之一，进一步要求“着力提高粮食综合生产能力，加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系”，并将“粮食等主要农产品供给得到有效保障”作为到2015年发展目标的重要内容。

二、国内外粮食安全现状

（一）国际粮食安全现状

2012年全球粮食减产。美国自夏季始就遭遇半个世纪以来的最大旱情，据美国农业部预计，2012年玉米产量将为2006年以来的最低值：玉米和大豆大面积减产，造成市场供应量不及前一年的消费量，为1974年来的首次。此外，由于欧洲中部和东南部地区农作物产量受到持续旱情影响，联合国粮农组织已将2012年的全球谷物产量预期由原先的22.95亿吨削减至22.86亿吨。粮食减产的后果必然是粮食价格上涨。全球粮价已经在过去10年间翻了一番；而粮农组织发布的报告显示，全球食品价格2012年9月继续攀升，接近2008年造成25国动乱、爆发粮食危机时的水平。联合国因此警告，若全球粮食持续“入不敷出”，2013年恐爆发新一轮粮食危机。

（二）国内粮食安全现状

中国经济上面临着三大安全：能源安全、金融安全、粮食安全。实践证明，粮食安全是三大安全之首，但现在却已成为相对薄弱的环节。中国是世界上最大的发展中国家，人口基数大、农业发展水平低下。建国以来，由于党和政府对粮食安全问题的高度重视，我们用仅占世界9%的耕地和5%的水资源，就养活了占世界25%的人口，这是一个了不起的成就。2012年中国粮食总产量为58 967万吨，再创历史新高，实现半个世纪以来首次连续九年增产。从国内粮食供求形势看，在国家一系列强农惠农富农政策作用下，中国粮食产量连创新高，为保证市场供应、稳定市场价格提供了坚实的物质基础。但同时中国的人口也在不断上升，加上耕地面积逐年减少，导致人均粮食占有量有所下降；由于中国的市场机制不完善，造成粮食价格浮动较大，并以上升为主要趋势；连年气候不稳定，极端气候出现次数增加，影响粮食单产；粮食流通体制和储备制度不够完善；国际贸易政策和国际价格的不可控因素较强等诸多问题导致中国的粮食安全问题并非高枕无忧。保证粮食安全仍然是中国需要加强关注和大力解决的重要国家和民生问题，正如温家宝总理所言，稍有闪失就会影响经济发展和社会稳定大局。因此，稳定粮食市场也就成为当前粮食安全工作的重中之重。

三、余杭区粮食安全制约因素

（一）耕地资源和水资源紧缺

中国的国土面积为960万平方公里，可以说是地大物博。但是，由于中国特殊的地理面貌，实际可用的耕地面积却极为稀缺。东北地区主要是森林及冻土，常年寒冷，不适于农作物生长。西北部主要是沙漠及戈壁，风沙肆虐，随着工业化发展的进程及森林植被的破坏，土地沙漠化现象日益严重，耕地面积也越来越少。西南地区属高原气候，虽然土地富有，但是由于土地贫瘠，再加上多以山地为主，农业种植水平相对落后，适用于农业种植的耕地也不多。杭州市余杭区地处浙江东部，从地理位置上分析应该是典型的粮食作物产区。建国以来，全区的农业生产得到了长足的发展，但是同工业发展相比，农业的比较效益低下，社会生产要素的投入远远低于第一产业和第三产业，从而导致了整个农业生产能力的下降。在长期的经济建设发展浪潮中，随着城市的扩张和发展，越来越多肥沃的土地被用于工业建设、商业住宅建造、城市绿化和道路建设，耕地面积急剧下降。同时，耕地盐碱化和生态破坏导致大量土地干旱荒芜，也造成了耕地资源的流失和减少。2002—2011年的近10年间，余杭区的农作物总播种面积由100.2万亩减少到96.4万亩，减少了3.8%。耕地面积的减少严重威胁到地区的粮食安全。

余杭区水资源也存在非常严重的短缺问题，短缺的原因主要是水污染造成的。大量的工业废水和生活废水给原本的江南水乡带来了非常尴尬的局面，对农业生产和粮食丰收造成极大的伤害。污水治理已成为缓解地区粮食安全危机的重要环节和手段。

（二）农业科技含量低，自然条件影响大

农业生产对气候变化非常敏感，即便是农业发展水平先进的美欧国家，农业生产对天灾的抵抗力也是微小的。不论是干旱季节还是水灾年份，粮食作物的收成和产量都不可避免地受到极大的影响。中国作为农业生产水平落后的国家，农业科技含量低、机械化水平低，对气候的适应能力尤为薄弱，对自然灾害的抵御能力也相对较差，粮食安全受制于自然条件，“种植在人，收成在天”的现象非常普遍。另一方面，全球气候在逐渐变暖，温度升高也会直接影响农作物的生长，从而影响粮食生产能力。余杭区大部分地区的农业生产还处于初步机械化阶段，不论是播种还是收割，主要的还是依靠人力，这就更加加剧了对自然气候的依赖性，许多村镇依然要看天吃饭。虽然近几年农业投入和科技实施有所提高，但是面临的挑战还有很多。

（三）人口基数大、用粮人口增长快

中国是世界上人口最多的国家，截至2013年末，全国总人口数达到13.54亿。根据1996年国务院中国粮食白皮书的预测，在未来的20多年里，尽管中国的人口出生率会处于一个缓慢下降的过程，但由于人口基数大，人口的增长惯性却将一直持续，有可能在2030年左右达到16亿人口的峰值。余杭区2002年全区户籍人口79.72万人，2011年却达到了87.67万人，9年间人口总数竟然增加了近10%，平均每年增长近9 000人。伴随着用粮人口的不断增长和城乡居民生活水平的不断提高，粮食需求也急剧增长。一方面，由于人口数量增多，每年的粮食需求量在增加；另一方面，由于消费者收入水平的提高，消费结构也由低蛋白质的谷物向营养更为丰富的畜类、蛋类、鱼类、奶类产品转变，意味着将会有大量的初级粮食用于养殖业和水产业，而这也将进一步加剧粮食需求量的增加。据统计，2011年余杭区粮食消费总量为48.26万吨，主要分类为城乡人口口粮、饲料用粮、工业用粮、食品及副食品酿造业用粮、种子用粮等。同期，全区的粮食产量却仅有18.48万吨，产需缺口达到惊人的29.78万吨，粮食安全形势非常严峻。

（四）农民依靠种粮增收的空间有限

建国初期，百废待兴，吃饱穿好可以说是当时每一个中国人的愿望。在广大的农村，刚刚获得土地的农民更是满怀热情的投入到耕作中，粮食产量逐年上升，亩产神话也屡屡更新。可以说，那个时候是粮食生产的黄金时期，种粮人口多，种粮积极性高。农村生活也一天一变样。随着社会经济的发展，尤其是改革开放以来，工商业发展迅速，城市发展也日新月异，城乡差距也渐渐加大。虽然在新技术、新设备的支持下，粮食种植品种得到了优化，粮食产量也得到了极大的提高，农民收入也得到了一定的提高。但是，同日益飞涨的物价和城市居民收入的增长相比，农民的收入增长实在是太微弱了。众多的农村青年开始涌入城市，农村劳动力的流失愈发加剧了城乡的差异。有田不愿种，即便是种也不再种植粮食作物而是转向收益较高的经济作物。这使得本就不多的耕地资源愈发显得力不从心，无法满足国家的粮食需求保障。2002—2011年，余杭区的粮食作物播种面积由50.1万亩减少为40.3万亩，减少了9.8万亩，减少了19.6%；而经济作物种植面积却由50.1万亩增加到56.1万亩，增加了12%。更为严重的是，由于城市化的进程，高额的拆迁费也使得各乡镇想方设法地拉项目、搞投资，把大批的农业用地变为工业、商业用地。农民也把拆迁补贴当做了一种创收谋生的手段。可以说，农民依靠种粮增收无望从而卖地转行，必将严重制约粮食安全。

（五）粮食流通体制和粮食储备制度不够完善

粮食储备指在新的作物年度开始时，可以从上一年度收获的作物中得到（包括进口）的粮食储备量，也称作“结转储备”或“缓冲储备”。1990年，中国开始建立粮食专项储备制度，并成立了专门的管理机构——国家粮食储备局。中国现阶段的粮食储备体系由国家、省、市、县4级构成。余杭区属县级储备，2011年全区粮食储备3.55万吨、食油225吨，全年收购订单粮食2万吨，军粮供应800吨。全区拥有储备粮收购库点22个，总仓容量8.6万吨。

随着粮食需求量的扩大和粮价的节节攀升，粮食储备制度中存在的问题也渐渐显现出来。首先，储备粮管理体系混乱，运转程序复杂，无法根据市场因素做出相应反应。当市场形势发生变化需要安排储备粮收购和抛售时，往往因为手续繁多而错过最佳时机，影响调控效果。其次是储备粮规模偏小，储备库建设落后。余杭区作为杭州市的区县级储备，其3.55万吨的粮食储备规模仅仅能够保证全区人民3个月的口粮，远低于6个月的要求。而且，粮食储备仓库多以老旧仓库为主，仓容量小，万吨级以上的仓库仅有两个，无法达到平衡全区粮食供求第一道防线的功能定位。

四、余杭区粮食安全问题对策

（一）执行耕地保护措施

首先，从耕地保有量方面，制定科学的规划体系和严密的审批手续，不能让城市建设和经济发展无限制的吞噬耕地，要合理制定城市规划和经济发展规划，既要保证地方经济的发展，也要维持农用耕地的现状。不能以牺牲耕地为代价来换取经济的发展和城市的建设。在土地审批，尤其是对工业用地和建设用地的审批一定要严格把控，杜绝占用现有的农用地。余杭区国土局在对待农转用方面的政策就非常值得学习和推荐。其职能部门规划耕保科设立专门的年度审批指标，切实涉及到重要项目需要占用农业用地的都要求相关政府部门出具证明文件，有效地遏制了非法圈地的现象。同时，要合理开发利用荒地，有计划、有步骤地实施拓荒政策，把城乡改造和土地复垦结合起来，充分发挥后备耕地资源的作用，把地区的耕地数量维持甚至推上一个台阶。其次，从耕地质量方面，要建立健全相关规章和制度。要大力整治水污染和垃圾污染，从源头上控制土地的盐碱化。要全面监管化肥、农药市场，防止各类有害化肥和有毒农药进入市场，以防止耕地土质变化，提高耕地的适用性和自然灾害防御能力。

（二）提高农业科技含量

所谓农业科技，就是指一系列科学的、合理的、高效的技术手段的总称。通过这些手段的利用，我们可以提高耕地的质量、优化农作物品种、丰富种植结构从而达到增加粮食产量的目的。余杭区由于耕地少、分布广，缺乏大规模机械化操作的条件，其农业机械化程度也不是很高。但是通过开展农田基本建设，配套农业基础设施，近年来在提高土地资源单位面积产出率方面也取得了一定的成绩。各类杂交品种的引入也促进了粮食的产量，但是在优化粮食种植结构方面还需要我们不断创新，继续推广高产、高品质种子的种植，在粮食单产和质量上获得新突破。同时在生态农业建设方面还有待于我们加大对农业研发及农业基础设施建设的投资力度，推广低成本的生态农业适应技术，降低农田水分蒸发，保持水土效能，改善土壤特性、肥力和结构，从而有效的改善种植条件、增加粮食总产量。确保稳定地区的粮食安全形势。

（三）实施富农服务政策

人口增加、耕地减少固然是危害粮食安全的主要外因，但不可否认，由于城乡差距的加大而引起的农业从业人口的锐减所带来的农业发展后劲不足也是造成粮食缺口加大的因素。余杭区经济发展在全国名列前茅，但城乡收入差距非常大。大量的农村精壮劳动力由于羡慕都市的繁华而离开农村进城打工；同时，大规模的开发建设带来的拆迁也造就了无数的一夜暴富的神话。许多农村村民都把拆迁补贴当做生财之道，反而丢弃了自己赖以谋生的老本行。近几年，随着国家粮食政策的调整，余杭区也采取了相当的富农政策：签订订单粮食合同、发放预购定金、推出粮食银行、实施为农烘干服务、落实价格补贴、对种粮大户实施奖励等。这些举措大大提高了农民的种粮积极性。但是，由此带来的实惠却远远跟不上物价的飞涨。粮食收购价格和价格补贴不可能无限制的上涨，但却可以通过其他方式来提高种粮收入。比如，加大对种粮大户的奖励，鼓励农场主形式的集中耕作模式，把大量的耕地集中在少数有经验、有技术的种粮能手手中。也可以加大为农服务力度，在粮食烘干方面以更低的成本和更便利的方式为粮农彻底解决后顾之忧，激发粮农的种粮热情。实施富农服务政策，提高农民收入，把农村劳动力牢牢吸引在农业这个大舞台，是解决余杭区当前粮食安全危机的重要举措。

（四）完善粮食储备制度

首先，要落实合理的粮食储备量，优化储备结构。根据国务院要求，各地地方粮食储备规模为“产区3个月，销区6个月”。从适用性看，主要应该以稻谷为主、小麦和玉米为辅。作为粮食销售区，余杭区现有的粮食储备仅仅能够维持3个月的需求，根本达不到要求。虽然，最近几年区粮食局年年在提高储备粮数量，2010年总储备量2.45万吨，2011年上升到3.55万吨，2012年又提高到4.55万吨，但是受制于仓库容量和保管力量的不足，还远低于8万吨的最低指标。其次，要加快粮食储备仓库的建设。不仅要增加仓容量，同时还要淘汰众多的不具备保管条件的老旧仓库。余杭区作为全国“四无粮仓”的发源地，粮食保管工作有着悠久的历史。但是，大部分的仓库都是过时的平房仓，已经无法满足现代粮食储备的要求。大力建设万吨级以上的大型仓库才能保障粮食储备的安全。再次，要把粮食储备和粮食经营分离。粮食储备是事关民生的大事，如果不能和粮食经营彻底分离，经营的风险和资金占用必将会影响储备的安全和质量。储备粮和贸易粮相互挤压，甚至混用，必将给国家利益带来严重的损伤。只有管好政府手中的储备粮，才能有效实施对粮食市场的宏观调控，保障地区的粮食安全。

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Analysis of the problems and countermeasures of the Food safety of the Yuhang District of Hangzhou City

ZHU Min

（Hangzhou Yuhang district grain purchasing and storage Co. Ltd.，Hangzhou 311100，China）

Abstract：The problem of food security is the top priority，has the important practical significance in the development of society and economy developing. Chinese population，less arable land，food has been the national strategic resources indispensable，have important political status；food and agriculture development and price stability，and has important economic status. Hangzhou city Yuhang district by population，less arable land，agricultural technology，agricultural income is low and reserve system is not perfect in many aspects such as the restriction factors，food gap is relatively large. Only from the implementation of measures to protect arable land，increase the content of science and technology，agricultural implement the service policy，perfecting the grain reserve system in several aspects，in order to safeguard the people's demand for food，the food security situation in the region.

Key words：food security；current situation；restricting factors；Countermeasures

[责任编辑 李 可]