美国公立创业型大学的法人地位对我国的启示——基于公立创业型大学与州政府关系演变的视角

高 明,恽晓方,史万兵

(1.东北大学文法学院,辽宁沈阳 110819;2.辽宁教育研究院职业教育研究所,辽宁沈阳 110034; 3.沈阳广播电视大学教务处,辽宁沈阳 110003)

美国公立创业型大学的法人地位对我国的启示
——基于公立创业型大学与州政府关系演变的视角

高 明1,2,恽晓方3,史万兵1

(1.东北大学文法学院,辽宁沈阳 110819;2.辽宁教育研究院职业教育研究所,辽宁沈阳 110034; 3.沈阳广播电视大学教务处,辽宁沈阳 110003)

在美国根据社团人数的多寡,将社团法人分为集体法人和独任法人,并以此为依据将公立大学的法人地位分为:政府机构、公共信托机构和宪法上自治的大学。但对于美国公立创业型大学的法律地位一直存在争议,通过梳理美国公立创业型大学与州政府关系的演进,得出美国公立创业型大学属于宪法上自治的大学。对于我国公立创业型大学,一方面应明确其行政法人地位并建立法人治理结构;另一方面,政府应对我国公立创业型大学实行放权管理,促进我国公立创业型大学资金来源的多元化。

美国;公立创业型大学;法人地位

伴随着知识经济和信息社会的发展,创业型大学正在成为世界范围内大学发展的全新模式,也必将成为中国大学发展的趋势。创业型大学的法人地位,决定了创业型大学的权利和义务,更为重要的是决定着创业型大学与政府之间的关系。因此,在中国建设创业型大学之前,有必要对其法人地位进行探讨。由于创业型大学与所在地区的经济社会发展密切相关,地方政府在创业型大学发展中发挥重要作用。因此,通过梳理美国公立创业型大学与美国州政府的关系,判定美国公立创业型大学的法人地位,并借鉴其发展经验,以促进我国公立创业型大学的发展。

一、法人的定义及其基本特征

在大陆法系国家和地区,法人是指所有具有权利义务主体地位的组织体。在我国,法人是指拥有民事行为能力,享有民事权利并承担相应民事义务的组织[1]。而在英美法系中并没有就一般法人作出统一的规定,因此,在美国的法律中并没有关于“法人”的明确规定。但从美国各州法律委员会于1952年公布并陆续修订的《统一商法典》和《示范商业公司法》中有关“人”的定义来看,美国法律上所谓的法人主要是指与自然人相对应的实体或组织,无论是自然人,还是实体或者是组织,都是受宪法所保护的“人”。因此,它实际上已经包含了大陆法系所区分的公法人、社团、财团,以及其他法人等种类[2]。

二、美国公立创业型大学的法人地位

1.美国法人的分类

由于英美法系没有划分公法和私法,公法人和私法人也没有进行严格区分,因此,在英美法系中所有的法人都是社团,不承认财团法人。关于财团的职能,则由作为信托制度之一的公益信托制度来完成。如果某人有一定的财产需要捐助于慈善等公益事业,可按照这种信托制度,将其财产委托某自然人或者某社团法人,由受托人按照捐助设立人的意愿和要求去使用和管理。在美国,依据法人社员人数的多寡,将社团法人分为集体法人和独任法人。集体法人是指由多数人组成且可以永久存在的集合体法人,如地方政府法人、公用事业法人、科研机构以及各种公司法人等。独任法人是指一个自然人由于法律的确认而形成的法人,如主教、牧师等。法律认为这种职位是永久存在的,而担任这种职位的人的人格是与他的这个职务无关的,故法律赋予其法人人格[3]。

(1)政府机构。这一类的公立大学依据美国州的法律设立,属于政府部门,它们拥有土地征用权等特权,同时,必须遵守美国联邦政府的宪法、州政府的宪法、行政法以及其他法律法规。在这类大学中,部分大学拥有法人地位,而部分大学没有法人地位。

(2)公共信托部门。这类公立大学不受州行政法的约束,同时也不能主张州的“主权豁免”权①州的“主权豁免”权是指:当一个州被自己的公民或别州的公民所起诉时,《第十一修正案》赋予其在联邦法院中的豁免权。《第十一修正案》规定:“当联邦中的某个州被另一个州的公民所起诉,或被任何外国的公民、主体所起诉时,联邦的司法权力不能扩展至任何此类法律或衡平法的案件。。作为公共信托的受托人,这类大学具有独立的法人地位,承担受托的责任,替社会公众管理和经营高等教育的信托资产。

(3)宪法上自治的大学。宪法上自治的大学根据州宪法明确规定了大学的权力和地位,防止州政府干涉大学的日常工作,有效地维护了大学的自主权。“宪法上的自治”的概念是相对的,其程度须视州宪法所规定的具体内容以及判例法中法院对宪法规定的解释而定。

3.美国公立创业型大学的法人地位

(1)美国公立创业型大学的定义

笔者认为:美国公立创业型大学是由美国各州政府出资建立的,以创业为主要职能,利用企业的运营模式进行内部管理,与州政府和地区企业建立新型关系,通过竞争外部资金支持大学科研活动,并带动所在地区经济社会发展的大学。

(2)美国公立创业型大学的法人地位

(2)黏土的冻融循环是土中的水在受到正负温度变化的影响由液态变为固态，再由固态变为液态，循环往复的水的相变过程。冻融循环使土的结构性发生了显著性的改变而产生破坏。土的冻融循环作用已从宏观上的试验参数分析，转而从微观结构的角度研究土的冻融机理的分析。

美国公立创业型大学是各州政府依据莫里尔法案(MorrillActsof1862)出资建立的。莫里尔法案的出台,使得美国地方政府拥有创办大学的权力,州政府可以根据本地区社会经济发展的需要确定大学的办学方向,为大学的发展提供资金。但美国公立创业型大学的法人地位并没有明确规定,因此确定公立创业型大学的法人地位必须考虑以下要素:①州宪法对公立创业型大学性质的规定;②公立创业型大学是否可以使用州政府提供以外的资金;③公立创业型大学是否各自为法人;④公立创业型大学是否拥有经营自主权以及经营责任的豁免权;⑤公立创业型大学是否拥有起诉和被起诉的权力;⑥公立创业型大学是否可以成为合同当事人;⑦公立创业型大学是否拥有赋税豁免权。因此从美国法律的视角,公立创业型大学的法律地位存在巨大的争议;从美国公立创业型大学的发展来看,公立创业型大学经历了教学—研究—创业的线性发展过程,因此,可以从公立创业型大学与州政府关系的发展来判定美国公立创业型大学的法人地位。

三、美国公立创业型大学与州政府关系的演变

早期州政府把创业型大学作为州政府机构的一部分,通过董事会参与大学管理,并由教授决定学术事务。进入20世纪50年代,由于联邦政府决定优先发展高等教育并对大学发展予以干预,各州政府与公立创业型大学之间的关系主要表现在以下几个方面:首先,州政府成为公立创业型大学最主要的资助者(见表1)。

表1 美国公立大学的收入(1950—1970年)

州政府资助的形式包括:生均培养成本拨款、专项拨款、基建拨款和税收优惠等。

其次,州政府制定专门的税收法律鼓励组织或个人资助创业型大学。对于向公立创业型大学捐赠图书、资金和设备等的组织和个人可享受所得税方面的优惠。

再次,州政府加强对公立创业型大学的规划。州政府通过制定全州高等教育“总体规划”协调高等教育的发展。在总体规划中明确已建成的各公立创业型大学的任务,制定新建公立大学或学院的标准,并依据潜在的大学生的特点实施新的教育计划等。

最后,州政府加强了对公立创业型大学的控制。州政府开始介入公立创业型大学的内部事务,如教学活动、课程设置、班级规模、学费标准和办学规模[4]。

进入20世纪70年代,由于经济低迷、政治动荡,美国州政府与公立创业型大学之间的关系发生了变化。其主要表现在:首先,州政府不再是公立创业型大学最主要的资助者。受联邦政府政策导向和州财政危机,以及大学频出的校园暴力事件的影响,州政府大幅削减了对大学的资助。其次,州政府的拨款形式以合同拨款为主。州政府与公立创业型大学签订正式的合同,资助大学的教学科研活动和建设,这样不仅可以合理地分配财政资金、提高资金的使用率,而且还可以确保大学自治与学术自由。再次,州政府加强对公立创业型大学的规划和监控。依据1972年出台的美国《高等教育法》修正案,州政府负责本州高等教育的规划。美国各州政府通过设立专门的州级高等教育管理机构高等教育董事会,统领或协调全州的高教管理事务,监督高教资金的使用,为高等教育的发展提供服务。最后,各州政府重视对公立创业型大学绩效的评价。州政府通过州立法机关对公立创业型大学实施绩效审计。绩效审计(performance audit)分为前期审计、中期审计和后期审计,内容包括经费使用计划、经费使用过程、经费使用结果,并检验经费使用结果与目标之间是否出现偏差。通过实施绩效审计,评估大学是否履行责任以及达成目标业绩,从而增强了州政府对公立创业型大学的影响力。

进入20世纪80年代,美国联邦政府为缩小政府的规模和权限,削减教育支出,减少联邦关于教育的规章和条例,将部分权力下放给州政府,增加了州政府在教育管理方面的权限。因此州政府在美国高等教育发展中的作用日益显著:首先,州政府鼓励公立创业型大学发展多校园体系。校园大学体系发端于20世纪60年代,在80年代迅速发展,成为州政府管理公立创业型大学的主要形式,如北卡罗莱纳大学体系,由16所四年制大学组成。其次,州政府对公立创业型大学实施绩效拨款。州政府通过制定“绩效指标”,把大学的经费与业绩挂钩,以提高公立创业型大学经费使用的效率。最后,各州政府与公立创业型大学共同确立“伙伴关系”。通过“伙伴关系”,州政府不仅能更好地发挥公立创业型大学在本州社会、政治、文化特别是经济发展中的作用,而且能避免过分干预公立创业型大学的内部管理。而公立创业型大学通过“伙伴关系”,增强与外界的接触,加强同企业的合作,接受社会的监督,同时也防止州政府及社会其他组织对大学的过分干预。

自20世纪末至今,全球正在由制造经济向知识经济过渡。在知识经济时代,与知识密切相关的大学直接参与经济过程,从而大学从经济社会的边缘走向中心。在向“知识经济”转型的过程中,美国公立创业型大学与州政府的关系也发生了改变:首先,公立创业型大学成为创新的主体。依据三螺旋理论,知识经济以科研为基础,创新不仅需要组织间的合作与协作,更需要政府、大学、产业的共同参与,大学正在成为社会的主要机构,在某些情况下,它们将取代产业和政府,成为创新组织者和核心[5]。其次,州政府角色的多元化。在三螺旋体系中,州政府是契约关系的来源,它不仅要确保大学—政府—产业各自机构范围的稳定,而且要促进三者之间的相互作用。同时,政府为产业提供财政援助,充当风险资本家的角色,并出资成立实验室,培养研究生和博士生,充当起大学的部分角色。此外,由于美国对于政府直接介入产业存在着意识上的抵制,州政府把大学作为产业与政府之间的中介和桥梁,通过促进大学技术转移能力的发展,制定间接的创新政策。最后,州政府研发资助的改变[6]。美国各州政府都意识到大学作为经济发展引擎的重要意义,积极采取各项措施扩大或推广本地公立创业型大学的研究成果,使之促进经济增长。因此,州政府对于公立创业型大学的资助逐步增加。但资助的形式发生了改变,并不是只资助给少数资历较深的大学,而是通过同行评议让所有的大学通过竞争获得州政府的资助。

综上所述,通过对美国公立创业型大学与州政府关系发展的梳理,我们发现美国州政府通过宏观调控和逐级分权管理公立创业型大学,而美国公立创业型大学享有在行政管理、任命教授、挑选学生、筹集和分配经费、学生选课等方面高度的自治权。因此可以得出美国公立创业型大学的法人地位属于宪法上自治的大学。

四、美国公立创业型大学的法人地位对我国的启示

1.明确我国公立创业型大学的行政法人地位

在我国法人分为企业法人和机关事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的、社会公益事业的各类法人,如从事文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等公益事业的单位。从民法关于法人的分类来看,我国公立创业型大学的法人地位属于事业单位法人,但公立创业型大学在行政法上的主体地位不明确。行政主体是指依法行使国家行政权力,承担相应法律责任和义务的行政机关或组织[7]。依据《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国学位条例》,大学拥有学籍管理、颁发证书等行政权力,同时依据我国《行政诉讼法》的规定,大学是可诉的。但目前的这些法律并没有解释大学获得行政主体地位的权利来源[8]。因此,应在法律法规中对我国公立创业型大学的行政法人地位作出明确规定。

2.政府对我国公立创业型大学实行放权管理

从我国目前的管理体制来看,对大学的管理权力主要集中在中央政府手中。尽管这种管理体制使我国大学在较短的时间内得到了迅速发展,但面对知识经济和信息社会的种种挑战,相对集权的管理体制并不利于创业型大学的发展,因此,应借鉴美国的管理模式,对我国创业型大学实行放权管理。一方面,中央政府向地方政府放权,鼓励地方政府通过法律手段对公立创业型大学进行管理;同时,建立中介组织管理创业型大学,如美国州政府通过组建大学理事会管理大学。大学理事会是独立于政府的机构,其成员来自政府和大学以外的第三方,没有报酬完全出于志愿。另一方面,中央政府向大学放权。大学内部的行政和学术事务应由各级的教授委员会和行政负责人协商后自主决定[9]。

3.建立我国公立创业型大学的法人治理结构

公立创业型大学的法人治理结构应包括决策机构、执行机构和监督机构。但从目前我国大学的管理实践来看,行政权力影响学术权力,行政主导的管理模式制约着创业型大学的发展。因此,应以学术自由为导向完善我国公立创业型大学的法人治理结构[10]。通过专业委员会、教授委员会和评议会的方式管理学术事务,实行教授治学,由教授决定学科发展、课程设置、科研选题和经费使用等,同时建立同行学术评议机制和开放的教师聘任市场。此外,我国大学主要实行的是科层制的管理模式,即实行党委—校长—各行政部门—院系、研究所的直线管理。这种管理模式强调秩序、等级与分工,但不能反映大学组织结构松散、组织活动弹性灵活的特点。因此,必须合理界定党委职能,提升教职工代表大会的法律地位,确定教授委员会在学术事务的决策与监督中的核心地位,进一步完善校长负责制,明确校长的权力与责任[11]。

4.促进我国公立创业型大学资金来源的多元化

目前我国创业型大学的资金来源单一,主要依赖中央政府和地方政府的财政拨款。而美国公立创业型大学的资金来源包括:州政府的税收拨款,联邦政府对设施、研究项目及学生的拨款,地方政府部门的拨款,学费,提供研究服务的报酬,以及来自社会各方面的捐赠等。因此,应鼓励我国公立创业型大学将自身学科优势与所在地区经济发展相结合,实现资金来源的多元化[12]。同时,政府应与创业型大学签订正规的合同,资助创业型大学引进先进的设备、开展教学和科研活动等,并对政府与大学之间的权利义务关系和法律责任作出明确规定,以约束政府对大学的随意干预。政府还应建立大学法人基金制度向创业型大学拨款,创业型大学的法人按章程和公益性目标自主使用基金。

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Enlightenment of the Legal Status of American Public Entrepreneurial Universities——Based on the Relationships Between American Public Universities and State Governments

GAO Ming1,2,YUN Xiao-fang3,SHI Wan-bing1
(1.School of Humanities&Law,Northeastern University,Shenyang 110819,China;2.Vocational Education Institute,Education Research Institute of Liaoning Province,Shenyang 110034,China;3.Teacher Affairs Department, Shenyang Radio and TV University,Shenyang 110003,China)

In America,corporations are classified into aggregate corporations and sole corporations according to their staff numbers.On this basis,the legal status of public universities can be divided into government agency,public trust and constitutionally autonomous university.However,the legal status of public entrepreneurial universities remains a controversial issue.By sorting out the relationships between the American public entrepreneurial universities and the American state governments,this study finds that the American public entrepreneurial universities are autonomous universities.As to China’s public entrepreneurial universities,on one hand,their legal status should be clarified and the administrative corporate governance structure should be established;on the other hand,the government should decentralize its administration so as to diversify the funding sources of China’s public entrepreneurial universities.

America;public entrepreneurial university;legal status

G 648.1

A

1008-3758(2014)01-0092-05

(责任编辑:王 薇)

2013- 08- 10

辽宁教育研究院博士科研启动基金资助项目(JG13EB099);教育部人文社会科学研究资助项目(13YJA880064)。

高 明(1982-),男(满族),辽宁沈阳人,东北大学博士研究生,辽宁教育研究院助理研究员,主要从事教育行政咨询、高等教育法研究;史万兵(1967-),女(蒙古族),内蒙古赤峰人,东北大学教授,博士生导师,主要从事教育行政管理、比较高等教育管理研究。