欠发达地区农民宅基地流转意愿影响因素

胡方芳等

摘要 宅基地流转被认为是城乡建设用地资源优化配置和农民财产性收入增加的重要渠道，应以尊重农民意愿为前提。由“农民理性”、“政策激励”、“隐形市场”假设可知，农民宅基地流转取决于在政策和市场等外部环境变化的情况下，其宅基地的资产实现程度和社会保障替代程度之间的“理性”权衡。基于“农户-政策-市场”三维特征视角，利用新疆四地州（市）340户农民的调查数据，采用Probit模型，探讨欠发达地区农民宅基地流转意愿的影响因素。结果表明：新疆农户特征、相关政策与市场特征对农民宅基地流入和流出意愿具有不同程度和不同方向上的影响；与相关研究结果相比，既有相同之处，更有显著的地区特点。其相同之处主要表现在：宅基地流转范围的限制，阻碍宅基地流转；流转收入越高，农民流出宅基地的意愿就越强烈；流转花费时间越多，流入宅基地的意愿就越弱。其地区特点主要表现在：家庭人均收入与流出意愿关系不显著；农民非农化程度对农民流转宅基地意愿的影响并不显著；与少数民族农民相比，汉族农民并没有表现更强的宅基地流转意愿；农村新型合作医疗比重越大，农民流入宅基地的意愿越强，但对流出意愿影响并不显著；农民家庭参加农村养老保险比重越高，农民宅基地流入和流出的意愿并非越强；流入费用对流入意愿的影响并不显著；流转方式对农民流入意愿具有显著的正向影响；流转花费时间对流出意愿影响并不显著。因此，今后要在充分考虑农户特征和偏好的情况下，完善政策和市场环境，因地制宜地引导、推进农民宅基地流转，切实保障不同农民群体在城乡统筹发展中有更多的自主权、参与权与利益共享权等。

关键词 宅基地；流转意愿；影响因素；Probit模型；新疆；欠发达地区

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2014）04-0116-11

作为农村居民人地关系表现的核心，农村宅基地是农民生产和生活综合功能的承载体[1-2]，也是农民最重要的财产之一，为农民生产生活提供最基本的居住保障[3]；但在中国现行宅基地管理制度下，城市化促使大规模农村人口迁移和劳动力非农转移的同时，却出现了农村人口减少与农村宅基地增加的悖论[4]，农村宅基地规模大、面积超标、一户多宅、闲置浪费、粗放利用等问题日益突显[5-11]。从总体上看，关于宅基地流转的主流声音是“应该流转”。特别是，地方政府在宅基地流转中表现的尤为“热情”，极力诱导农民流转宅基地，尤其是鼓励农民腾退宅基地，进行土地整治。地方性的试点或探索包括“宅基地换房”[12-13]、“城乡建设用地增减挂钩”、“地票”交易[14-15]和“空心村整治”[16]等多种形式。然而，农村宅基地的流转过程中，政府与民争利的情况时有发生，从而引发一系列问题，如“自焚事件”、“群体上访”、“被上楼”等等。随着西部大开放和城镇化、工业化进一步推进，其农村宅基地资源配置问题将逐步凸显，且较为复杂地影响到民族地区社会的稳定和经济的发展，因而西部地区相关问题越来越受到关注。

现有关于宅基地流转意愿影响因素的文献较多，主要集中在中东部发达地区农民流出意愿影响因素的实证研究方面，对相关政策[17]、市场特征等因素的讨论较少。借鉴前人研究，本文根据欠发达地区“农民理性”、“政策激励”和“隐形市场”假设，构建基于“农户-政策-市场”三维特征视角的分析框架，并采用新疆农户调查数据，运用计量模型实证分析宅基流入和流出意愿影响因素，为新

疆，乃至西部欠发达地区制定更加科学合理的宅基地流转政策提供一定的依据。

1 研究假设与理论分析框架

1.1 研究假设

（1）“农民理性假设”：在相当长时间内，欠发达地区农民将更关注宅基地的社会保障功能。综合考虑“理性经济人”[9，11-18]和“有限理性经济人”[19-20]等观点，总体上讲，农民在宅基地流转中是“趋于理性”的；对于不同时空或不同群体类型的农民，由于各自主观和客观条件的差异[21-23]导致其“理性”的程度存在差异。中国目前尚处于工业化中期，城乡二元体制还难以在短期内彻底改变，在今后一个相当长的时间内，农村土地仍然是中国大部分农民赖以生存的最基本的物质资料，土地的社会保障功能远远大于生产要素功能，真正可以进入市场进行交易的只能是少数[24]，而欠发达地区的农村土地交易机会可能更少。在经济不发达、社会保障制度不健全和社会保障标准低的地区，农村宅基地成为农民最基本的社会保障功能[25]。宅基地使用权的自由流转只能够使少数具备区位优势的宅基地使用权人实现财产性收益，而大多数的农民将没有实现宅基地使用权财产性收益的机会，根本无法实现宅基地使用权流转的经济收益[17]。因此，在欠发达地区，土地仍然是农民化解失业、疾病等风险的最后保障，农民是不会主动、自愿地脱离土地，轻易参与宅基地的流转[26]。

（2）“政策激励假设”：地方政府主导型制度创新可激励农民进行宅基地流转。政府在农村宅基地使用权的流转过程中是不可或缺的力量[27]。尽管中国存在政府主导型、市场主导型和政府与市场并重型多样化的地方制度[28]，也出现了农民集体主导、社会力量参与、政府引导和监管的农村集体建设用地流转模型[29]，但农村宅基地流转制度主要是地方政府在各种外部利润诱导下的制度创新，是地方政府推动下的政府主导型制度创新形式[11]。政府往往通过优惠政策和利益补偿政策双重激励诱导农民进行宅基地流转。于是，政府就会通过对宅基地产权保护、为宅基地流转提供公共服务和推进宅基地流转收益资本化等方式做出“趋于理性”的决策[19]。对于“流转”未解禁的地区，没有直接针对宅基地流转的优惠政策，而间接的政策，如养老、医疗、失业、最低生活保障等在内的农村政策[26]对宅基地流转具有一定的正向影响。

（3）“隐形市场假设”：欠发达地区宅基地流转具有显著的“隐形市场”特征。宅基地作为一种资产性资源，通过市场配置，可使其资产性得到显化[18]；市场的效率规则会促使宅基地资源的合理利用[30]。由于经济利益和实际生活的需要，事实上农村宅基地使用权的其它流转行为普遍存在，自发形成了隐性的土地交易市场，尤其是城郊宅基地使用权流转比较活跃，存在大量的宅基地流转交易[31]。只是由于这些流转行为不符合现行法律法规，往往采取“隐性操作”、“地下交易”，由此构成农村宅基地使用权流转的“隐性市场”， 因而一户多宅、隐性占用、违法出售、触法联建等隐性流转行为仍在继续发生[32]，而且宅基地隐性交易纠纷增加，并产生大量诉讼案件[33] 。另外，由于缺乏有效的市场机制和平台，宅基地流转中的交易成本很高，如信息获取、纠纷协调等成本。

1.2 理论分析框架

根据“农民理性”、“政策激励”、“隐形市场”假设，农民宅基地流转取决于在政策和市场等外部环境变化的情况下，宅基地的资产实现程度和社会保障替代程度之间的“理性”权衡（见图1）。当且仅当农民的社会保障需求满足的情况下，通过流转市场实现宅基地资产的最大化将是其理性选择。

在转型期，农民对宅基地的决策和流转意愿既受到非市场作用（FHGS区域）的影响，也受到市场化作用（FHMA区域）的影响，还受到以产权放松为核心的宅基地制度创新作用（HMG区域）的影响（通常最终分解到FHGS区域和FHMA区域）。而且这些作用最终通过基于家庭特征（主要职业、收入等）的农民对宅基地流转中各种情况的主观态度和认识反馈“内化”为宅基地流转意愿，进而影响最终的流转决策和行为。对于欠发达地区而言，由于市场条件不够完善和经济水平较低，宅基地的资产实现机会和程度相对有限，其农民将更关注宅基地的社会保障功能，在替代条件和程度有限的情况下，农民“理性”趋向保留宅基地，甚至流入更多宅基地。

2 数据来源与样本基本特征

2.1 数据来源

本文数据来源于2011年底至2012年初新疆四地州（市）（涉及10个县市）的农户问卷调查数据。农户调查问卷发放400份，有效问卷共340份，其中乌鲁木齐市49 份，占14.41%，伊犁州（包括“伊犁州直”的伊宁县、霍城县、尼勒克县、昭苏县，塔城地区的塔城市，阿勒泰地区的布尔津县、福海县）共164份，占48.24%，哈密地区（哈密市）33份，占9.71%，巴州（库尔勒市）94份，占27.64%。

2.2 样本基本特征

样本的基本特征（见表1）主要包括家庭、宅基地、宅基地流转、社会保障等方面。

（1）家庭及其户主方面：大多数家庭人口3人以上（82.35%），民族为汉族（69.12 %），人均收入低于全国农民人均纯收入的平均水平（70.29%）；大多户主的主要职业为务农（84.41%），文化程度为中学及以下（83.53%），对政策了解一些（58.24%）。

其中，朱新华构建了农村宅基地制度创新模型，选用有无促进宅基地流转的政策的虚拟变量来表示政策因素，并以东部发达地区江苏省江都市为例进行了深入的定量研究[17]。这为西部欠发达地区的研究提供了有益借鉴。到目前为止，受农村土地资源短缺程度、土地开发利用状况、区位条件、经济状况、风俗习惯等因素的影响，新疆并没有出台促进宅基地流转的地区性政策。因此，本文将选取其他相关政策因素进行分析。因流转范围反映政策落实情况，故归为政策特征变量。

4 农民宅基地流转意愿的影响因素：结果与分析

本文利用STATA12.0 统计分析软件，对调查数据进行 Probit 回归，估计结果见表3。估计结果显示，模型的 LR统计量符合显著性要求；其他统计量也表明，所建立的模型整体拟合效果比较好。

4.1 农户特征因素的影响

（1）模型估计结果表明，农民家庭人均收入越高，农民流入宅基地的意愿越强，但对农民流出意愿影响并不显著。通过对宅基地流入意愿和流出意愿进行probit回归[23]可知，家庭人均收入对于宅基地流入具有显著的正

向影响，但在流出意愿模型中，家庭人均收入未通过显著性检验。这与部分研究结果[19，35]不一致。可能存在的主要原因是研究区域的差异，尤其体现在本研究中调查对象的经济收入水平较低（低于全国农民人均纯收入水平占70%以上）、家庭人口较多（4人及以上的占80%以上）和主要职业（务农占84%以上）等方面。对于新疆而言，在收入提高了之后，就会有一定的经济实力流入宅基地并进行建房，改善居住环境，但农民的经济水平总体偏低，以农业为主，而且农业经营性收入往往占到农户家庭总收入的90%以上[40]，农村社会保障水平低，故不太会轻易流出宅基地。

（2）宅基地使用时间越久，宅基地流入和流出意愿越强烈。据调查，1991年之后取得宅基地的农户占3706%，而2001年之后获取宅基地的农户仅占9.71%。初步可见，新疆宅基地指标越来越稀缺，宅基地管理趋于严格化。对于一个家庭来说，宅基地使用时间越长，由于家庭结构的变化（如分户），对宅基地需求就可能越大，而对于年龄较大的农民来说旧有的观念可能更牢固。而且，通常随着年龄增大，农民经验逐渐增长，其收入趋向增加，对住房改善的需求和能力将增强。研究表明，年龄与家庭收入对宅基地流转起着阻力和推力作用，当家庭收入因素的影响作用超过年龄因素后，家庭收入因素就会起到绝对作用[41]。因此，宅基地使用时间越长的农民，对宅基地流转（流入或流出）的需求就可能越大，意愿也就越强烈。

（3）农民非农化程度对农民流转宅基地意愿的影响并不显著。这与多数研究结果[19]不一致。根据调查可知，与主要职业为务农和兼业的农民相比，主要职业为非农的农民中有流转意愿的比重更小，不到一半（42.50%）。可能的原因是：新疆农民对宅基地流转知识匮乏、传统观念根深蒂固、宅基地流转后权益保障能力弱[42]，具有较强的宗教信仰和民族习惯，而且非农产业比较落后，地区之间距离较大、往返成本较高等[43-44]，从而导致新疆“离土又离乡”式的完全转移甚少。《新疆调查年鉴》数据表明：2010年，在乡内就业的农村劳动力占被调查农村劳动力数量的96.5%，县内乡外的就业人数占总劳动力人数的1.6%，到省内县外就业的农村劳动力数量占总数的1.9%。因此，新疆农民非农化程度对宅基地流转的影响并不显著。

（4）与少数民族农民相比，汉族农民并没有表现更强的宅基地流转意愿。本文试图通过“民族”这一指标，一定程度上代表农民可能受到的非正式制度（“前庭后院式”的生活习俗、文化传统、民族习惯、宗族意识、市场观念、小农意识、传统的血缘人情等）的综合影响。回归结果一定程度上表明，宅基地流转意愿在民族之间的差异并不显著。可能的原因是：非正式制度对于新疆农民，尤其是少数民族农民而言，往往具有更加重要的影响。而且，在大部分农村地区，各民族农民在长时间的交流中，思想观念相互影响，并逐步融合；在部分农村地区，由于汉族农民较少，往往受到少数民族农民的影响较大。本次调查中，收集的少数民族农户样本比重为31.47%与新疆总体的少数民族比重59.90%存在一定的差异。这对计量分析结果可能存在一定影响，但不会改变总体作用方向。

4.2 政策特征因素的影响

（1）模型估计结果表明，对宅基地流转范围越限制，宅基地的人身依附性越强，农民流出宅基地的意愿就越弱，但对流入意愿的影响并不显著。对于欠发达地区，由于同处一个村内的农民分异程度可能很小，农民之间的需求相近，很难形成一个供给和需求两旺的“市场”，往往可能存在单一市场，即“买方市场”或“卖方市场”。从“宅基地换房”到“城乡建设用地增减挂钩”，再到重庆“地票”交易试点和新疆“宅基地置换”实践[45]都离不开对流转范围的放宽。现有关于流转范围政策规定的执行，显著影响到宅基地流出意愿。

（2）农民家庭参加农村新型合作医疗比重越大，农民流入宅基地的意愿越强，而对流出意愿影响并不显著。这与部分研究结果[23]是一致的。一定程度上说明，随着医疗保障水平的提高，农民对宅基地的依赖一定程度上可能有所减弱，但“新农合”的保障能力仍然非常有限，仅仅是对宅基地带来的社会保障的一种补充，是“雪中送炭”之策，而非“锦上添花”之举，因而农民（甚至包括在外工作且所在城市未提供保障的农民工）可能趋向愿意流入宅基地，但也不会轻易流出宅基地，更不可能退出宅基地。这与“农民理性假设”相印证。

（3）农民家庭参加农村养老保险比重越高，农民宅基地流转意愿并非越强。可能的原因：新农保政策最近两年才开始，参加农村养老保险的人的年龄大部分接近60岁，目前还没有获得“收益”，对宅基地流转意愿的作用可能具有一定的滞后性；尽管国家开始进行农村养老制度改革，增加农民社会保障，但目前60岁以上农民可以领取的养老金的数量还是相当有限的。这在某种程度上也是对社会保障功能的补充。据调查可知，当问及“如果您有生活保障和收入来源”时，74.71%的农民愿意退出宅基地到城镇定居，这说明了各类保障是影响农民退出宅基地重要因素。但仍有25.29%的农民坚持不愿意退出宅基地，其主要原因是他们习惯了农村生活，而且对城镇生活的预期较低。

4.3 市场特征因素的影响

（1）模型估计结果表明，流转收入越高，农民流出宅基地的意愿就越强烈，但流入费用对流入意愿的影响并不显著。流转收入对农民宅基地流出的意愿具有显著的正向影响。这与部分研究结果[46]基本一致。流入费用没有通过显著性检验。可能的原因包括两者常见的情形，其一，迫切需要宅基地的农民，如刚分户且原来住房很紧张的农民，都会不惜经济代价去获得宅基地，包括花时间、精力甚至“托关系”去申请新的宅基地指标，其二，在总体价格水平不高的情况下，经济实力较强的农民对获取宅基地的费用可能不太敏感。对于有升值预期的农民，可能还会具有较强的流入意愿。

（2）流转方式对农民流入意愿具有显著的正向影响，即农民流转方式越趋向单一（即越趋向在本地租入宅基地），流入意愿越强。在流出模型中，“流转方式”回归系数为负值，但没有通过显著性检验。但在流入模型中，“流转方式”通过显著性检验，对农民的流入意愿居住显著的正向影响，即越趋向选择租赁的农民，流入的意愿越强烈。这一定程度上表明，当前关于农民宅基地流转限制的法律权威对农民流转方式的选择具有较大影响，在宅基地指标有限和流转中农民较少选择“转让”（24.07%）的情况下，使得农民趋向选择租赁方式，其较易实现的流入意愿也越强。

（3）流转花费时间越多，流入宅基地的意愿就越弱，但对流出意愿影响并不显著。据调查可知，农民对流转中时间成本的认知，显著影响到农民流入宅基地的意愿，因为缺乏宅基地资源的农民，往往急于去获得宅基地，对流转花费的时间很敏感，时间越长，流转的意愿可能就会越低（但实际的“刚性”需求并非减少）。而流转时间对于流出意愿没有显著影响，其可能的原因是，对于拥有流出宅基地资源的农民而言，在市场信息不充分和并非急需用钱的情况下，往往并不急于花费精力去收集信息进行流转，而常常是“等着有人上门”，因而，流转花费时间长短对其流转意愿的影响并不明显。

（4）协议方式选择趋向对于农民宅基地流转意愿没有显著影响。据调查可知，大部分农民采用“书面协议”方式（79.12%），这与相关研究者[40]的调查结果（4037%）虽有较大的出入，但总体上具有一致性，即书面协议是农民选择最多的方式。然而，在选择书面协议农民中，有流转意愿的不到一半（4498%）远小于有流转意愿农民选择书面协议的比重（8121%）。未通过显著性检验的原因可能是，目前还有相对比例的农民流转行为属于隐形流转，口头方式、第三方等非正式协议方式还比较普遍，而且现实当中书面协议的方式也多为类似“收条”简单协议，较为正式完备的甚少，因而给农民带来的“安全感”并非很高，有时候甚至还不如口头等协议方式。据调查了解，部分宅基地流转为熟悉农民之间进行的，所以相互了解和信任程度较高，采用口头或第三方等协议方式较为常见；而合同协议方式除了反映农民的法律意识外，可能反映对交易对方信任程度不高。

5 结论与建议

5.1 结论

本文利用新疆四地州（市）340户农民的调查数据，运用 Probit模型分析了影响农民宅基地流转意愿的因素。总体上，研究结果较好地验证了研究假设和基于“农户-政策-市场”三维特征视角分析框架的可行性。实证研究表明，新疆农户特征、相关政策与市场特征对农民宅基地流入和流出意愿具有不同程度和不同方向上的影响；与相关研究结果相比，既有相同之处，更有显著的地区特点。

（1）相同之处主要表现在：宅基地流转范围的限制，阻碍宅基地流转；流转收入越高，农民流出宅基地的意愿就越强烈；流转花费时间越多，流入宅基地的意愿就越弱。

（2）地区特点主要表现在：家庭人均收入与流出意愿关系不显著；农民非农化程度对农民流转宅基地意愿的影响并不显著；与少数民族农民相比，汉族农民并没有表现更强的宅基地流转意愿；农村新型合作医疗比重越大，农民流入宅基地的意愿越强，而对流出意愿影响并不显著；农民家庭参加农村养老保险比重越高，农民宅基地流入和流出的意愿并非越强；流入费用对流入意愿的影响并不显著；流转方式对农民流入意愿具有显著的正向影响；流转花费时间越多对流出意愿影响并不显著。

5.2 建议

基于以上结论，政府在制定和完善宅基地流转相关政策时，应在充分考虑农户家庭特征和农民偏好的情况下，完善政策和市场环境，因地制宜地推进农民宅基地流转，切实保障不同农民群体在城乡统筹发展中有更多的自主权、参与权与利益共享权。

（1）对于欠发达地区而言，由于位置偏远、经济水平较低、市场不完善、社会保障不足、传统观念较强及其他“非正式制度”等因素限制，宅基地流转时机并非成熟，此时盲目地跟风中东部地区开展“名目繁多”的宅基地流转模式，可能会造成更大的经济社会问题，因此禁止宅基地上市的现行政策仍具有一定的现实意义[47]。

（2）对于欠发达地区有闲置、空余宅基地或有稳定的其他居住条件的宅基地使用权人，重点鼓励和支持其自愿有偿流出（退出）宅基地，同时加强对这些宅基地的整理和复垦，实现农村土地的集约利用。尤其是要针对进城打

工的农民，建立促进其就业稳定和收入稳定的长效机制，并提供务实的社会保障，实现“退有所居”、“居有所产”，彻底避免其后顾之忧[19]。

当然，可以进一步完善的地方较多：其一，收集面板数据，以便深入比较分析；其二，具有补偿性或公共产品性的政策变量（如失业保险、农村低保、粮食补贴等农业支持政策）和包括传统观念、风俗习惯等“非正式制度”变量有待于引入模型，以便充分研究制度、政策的作用；其三，关于特别群体（如农民工）的宅基地流转意愿需要进一步调查和探讨。以上各个方面的综合考虑将是进一步研究的重点。

（编辑：王爱萍）

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