《中华人民共和国种子法》的缺陷与完善

陈承，汪发元

摘要：现有的《中华人民共和国种子法》存在公益育种职责缺失，种子审定和引种规定不科学，种子执法职责不明确，执法机关对种子违法经营责任处罚过轻等弊端。必须修改其相关规定，明确执法机关的职责权限，放宽品种引种、推广规定，加大种子违法经营处罚力度，强化对种子执法机关及其执法行为的监督管理。

关键词：种子法；缺陷；修改建议

中图分类号：D922.29 文献标识码：C 文章编号：0439-8114（2014）07-1729-03

Defects and Improvement of Seed Law of the PRC

CHEN Cheng，WANG Fa-yuan

（College of Management，Yangtze University， Jingzhou 434023，Hubei，China）

Abstract：Seed Law of the PRC is lack of public breeding duties. Certification and introduction of seed are not scientific. Law enforcement responsibility is not clear. The punishment against the responsibilities of law enforcement agency and seed illegal management is slight. The relevant provisions of Seed Law must be revised. It is advised to clarify the responsibility of law enforcement agency， to relax restrictions on varieties introduction， to promote regulations， to implement tougher punishments to seed illegal management， to strengthen the supervision and management of seed law enforcement agency and its behavior.

Key words： Seed Law； defects； modification proposal

《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）颁布已经13年了，对加强农作物种子的管理，维护农民的合法权益发挥了巨大的作用。但随着种子生产、经营企业的普遍民营化，加之转基因品种的兴起，《种子法》的许多规定已经完全落后于社会实践，无法满足正常的生产经营和行政执法的需要，必须认真进行修改完善。

1 《种子法》修改的必要性

任何法律法规都是时代的产物。由于法律天然具有不周延性和滞后性，随着时代的进步，很快会落后于时代的需要，从而影响到经济和社会的发展。《种子法》是2000年颁布实施的，虽然经过了2004年的修改，但其内容已明显不能适应时代和经济发展的需要，不仅影响到种子市场的执法，而且影响到国家自有品种的培育和推广应用。全国人大代表李爱青[1]认为，要实现粮食产量继续稳定增加，保障粮食和主要农产品的有效供给，需要及时地修改完善《种子法》。

修改完善《种子法》是由种子的重要性和国内外农业发展的实现情况所决定的。首先，《种子法》的修改完善是由种子的重要地位所决定的。种子是农业、林业最基本的生产资料，是农业、林业健康发展的根本。种子水平的先进性直接关系到农业和林业产品质量和产量的提升，是我国国家发展和安全的战略性物资。其次，《种子法》的修改完善是由种子市场执法的状况所决定的。我国是农业大国，由于《种子法》的缺陷导致假冒伪劣种子侵犯农民合法权益的事件时有发生。在一些种子事件中，农业行政执法部门处于十分尴尬的境地。我国是一个法制化国家，依法行政是我国政府行政执法的原则，而法律法规的完善是依法行政的必要条件。《种子法》的完善对于维护种子培育者和种子经营者的合法权益具有根本性作用，对于维护农民合法权益，提高农业产业水平，促进农业现代化发展也具有重要意义。最后，《种子法》的完善是适应种子市场开放形势的需要。随着世界经济一体化的深入，外国种子大量涌入国内，国内外种业竞争进一步加剧，我国种业因规模小、竞争力弱，导致大量外国品种占据国内种子市场，严重威胁到我国种子业的安全，迫切需要通过修改《种子法》加以规范和调整。

2 《种子法》的缺陷

2.1 关于育种的责任不明确，影响了新品种选育成果的成效性

农作物种子是关系到农业生产发展的国家战略资源，农业生产效率的提高很大程度上要依靠种子，种业在农业中具有核心地位。据专家估计，优良品种的选育和推广对我国农业生产的贡献率达到43%[2]，种子作为重要的战略资源， 应当由国家负责培育，成为国家农业科研机构的法定义务和职责。然而，在现有《种子法》中，并没有明确规定政府应设立农作物育种机构从事基础性和公益性育种科研，国家农作物育种机构资金投入的积极性不高，种子选育成色不明显，反而形成了以民营企业育种为主的格局。由于民营企业科技实力、经济实力均有限，大多数种子企业没有品种研发的能力，培育出来的新品种缺乏竞争能力，以致国外种子占据市场主导地位。

2.2 关于未经审定的品种规定不科学，限制了优良品种的传播性

《种子法》第十七条规定，应当审定的农作物品种未经审定通过的不得经营推广。从国家掌控种子市场，防止假冒伪劣种子进入市场而侵害农民利益的角度来看，无疑有其正确性。但由于种子审定程序繁杂，国外品种的入侵速度很快，这一规定从某种程度上影响了优质新品种的传播，与新品种引进、试验、示范和展示推广工作不相适应，不利于种子市场管理，新品种的快速推广应用，以及农业增产增收[3]。加上种子审定不规范，品种审定的门槛低，品种审定机构被少数人所控制，且缺乏有效的监督管理机制，使品种审定容易异化为权力寻租的工具，滋生腐败，品种审定难以做到权威、准确、公平、公正[4]，不利于优良品种的培育工作。其实，在市场经济条件下，种子购买、销售行为主要是一种民事法律行为，政府应当放松管制。如果出现种子质量纠纷，可以依民法的相关规定解决。

2.3 关于引种的规定不科学，限制了农民选用种子的自主性

我国农业实行的是以家庭为单位的分散经营，优良品种的推广主要依赖种子经营企业。因而《种子法》的规定与农业生产体制的实际不相适应。《种子法》第十六条中关于“相邻省、自治区、直辖市属于同一适宜生态区的地域，经所在省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门同意后可以引种”的规定与现实农业生产体制完全脱节。因为，我国实行的是以家庭为单位的分散经营，农民家庭显然没有能力去申请引种，而地方政府忙于招商引资，对于已经由家庭经营的农业基本无暇顾及。公益性农业技术推广机构随着“政府花钱买服务，只养事不养人”的改革，半数以上农业专门人才从事第二职业，不能安心于工作现状，推广机构也不可能去申请引种[5]。加之地方保护等因素，这一规定已成为名副其实的空话，严重影响到了优良品种在相邻省、自治区、直辖市属于同一适宜生态区的地域的推广，限制了农民选用种子的自主性。

2.4 关于种子执法机构职责规定不明确，导致了种子执法职能的混乱性

我国行政执法机关人浮于事，执法的功利性很强，如果法律法规没有明确的规定，就必然难以各司其职，各负其责。《种子法》第六十二条规定，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令改正，处以一千元以上一万元以下罚款。接着列举了5种违法行为。从这一规定可以看出，只要是县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关，都可以实行监管，但到底谁是真正的监管主体并没有明确。这一规定的模糊性导致农业、工商行政执法机关在《种子法》的执法上职责不清。在我国现行执法具有很强的功利性，即奖金、办案经费与罚没款挂钩的情况下，各执法机关在有利可图时曲解法律争着管，无利时则相互间推诿、逃避责任。比如，种子包装、标签、经营档案等专业性极强的问题本应由农业行政执法机关监管，但在利益驱使下，工商行政机关同样表现出罚款的积极性，对外地种子及其经营者实施各种违法处罚。

2.5 关于种子违法处罚标准过低，放纵了假冒伪劣种子的泛滥性

《种子法》第五十九条规定，生产、经营假、劣种子的，……有违法所得的，处以违法所得五倍以上十倍以下罚款；没有违法所得的，处以二千元以上五万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这一处罚过轻，不足以打击种子领域的违法犯罪行为。在种子行业，或利用杂交一代种子冒充杂交二代种子，将他人的亲本繁育种子使用自己的包装和名称销售，或利用购买的杂交一代自行繁育种子冒充他人杂交一代种子等违法现象，即所谓的套牌种子的生产经营，已成为种子行业公开的秘密。但这些现象在欧美等国家的种子公司几乎不存在，究其原因，是违法者难以承受违法成本[1]。而在我国，存在处罚过轻的问题。这种过轻处罚有多方面的原因，主要是法定的处罚金额过低，加上经营者账目不全导致取证困难，同时各级各类人员对行政执法干预的普遍存在，使得行政执法处罚乏力，违法者制假售假有恃无恐。这种现象不仅侵犯了购种者的合法权益，而且打击了守法经营者的积极性，带来了种子市场预测上的反向暗示，形成了当前违法种子案件高发难以遏制的态势。

3 《种子法》的完善

《种子法》是规范种子培育、生产、经营活动的最重要的法律规范，其内容的科学性、合理性、适应性直接关系到我国农作物种子的发展与进步，关系到种子市场的兴衰与繁荣。因此，应当适时多次修改完善。

3.1 完善国家育种的责任，促进育种能力的快速提升

在主要农作物种子选育上，我国已经落后于发达国家，必须充分发挥国家科研机构科研资源丰富，实力雄厚的优势。建议修改《种子法》第十一条，明确国家和省、市科研院所和企业育种的责任分工。规定国家和省、市科研院所为主要农作物种子的选育责任单位，应组织强大的科研队伍保证主要农作物新品种的选育工作。国家财政依据国家需要，按农业GDP一定比例核拨育种科研经费。同时，鼓励高等院校、种子企业从事主要农作物种子选育工作。鼓励国家科研机构和高等院校、大型种子企业联合培育农作物新品种。这一提议借鉴了发达国家的经验，例如美国，其公共机构和私人机构育种定位准确、分工明确，公共机构在育种方向上与私人机构有明显不同，重点承担具有基础性、探索性、前瞻性的公益性研究，以及难以很快产生经济回报的研究项目。商业性育种主要由企业承担，美国政府和公共研究机构以大量商业育种合同的方式，向企业直接投入研发经费，使企业成为育种主体[6]。

3.2 完善试验用种的规定，促进优质品种的适时诞生

未经审定的品种不一定不优良，但现有《种子法》对于未经审定的农作物新品种不得销售的规定，显然过于绝对化，影响到了优良品种的应用。对于未经审定的农作物新品种，如果经过连续两年多处布点展示，性状稳定，符合条件的，建议允许育种单位在市场明示销售，即在种子包装上明确标明未经审定字样，为试验用种。这样既避免了因审定过程复杂而影响优良品种推广应用的问题，又通过明示告知购种者种植未经审定品种的风险，由购种者作出明智选择，从而达到保护购种者合法权益的目的，可以很好地实现对育种者和购种者的双向保护。

3.3 完善邻省引种的规定，促进优质品种的广泛应用

改革现有以行政区划审定并引种的规定，变为以行政区域审定为主，同一生态适宜区域可以自由推广经营销售的模式。对同一生态适宜区域，通过国家级、省级审定的主要农作物品种和主要林木良种，可以在全国适宜的生态区域或相邻省份生态适宜区推广销售。但生产销售者必须标明种子审定的真实情况，由购种者根据自己对品种的认识自主选择。也可以借鉴加拿大的做法，采取临时注册、区域注册的办法[7]，对于已经经过他省审定的品种，在相邻区域推广的只需到相邻区域农业行政主管部门注册，就可在这一区域销售。这样就能有效克服现有《种子法》关于邻省引种规定的僵化性缺陷，同时，也能有效保护种子生产经营者的推广经营权，保护购种者的自主选择权。

3.4 明确种子执法的责任，促进执法活动的严格有序

完善现有《种子法》关于种子监管机构、分工的规定，明确国家农业行政部门为种子执法的主管部门，负责全国种子质量、经营的监管，工商部门负责对种子生产经营企业无证经营、虚假宣传、违法广告等问题的监管。由县以上农业行政机关、工商机关分别执行实施。在明确职责的同时，增加执法经费投入，加大对执法人员的培训力度，努力提高执法人员水平，进一步强调规定公安机关协助行政执法的责任和义务。同时，增加对执法人员监督的条款，对违法执法、滥用职权的机关、个人给予严肃处理；对以权谋私者，一经查实，予以开除公职，情节或后果严重的追究刑事责任；对于玩忽职守造成严重后果的人员，依法追究其刑事责任。

3.5 严格种子违法的责任，促进种子市场的健康发展

加大《种子法》关于对生产、销售假冒伪劣种子行为的处罚力度，情节轻微的处以5万～10万元的罚款，情节较为严重的处以10万～50万的罚款，情节特别严重的处以50万元以上的罚款。其目的是严厉打击制假售假者，避免其卷土重来。特别是对生产销售套牌种子的行为，除加大行政处罚力度外，在追究行政责任的同时，追究民事责任，并应当追究刑事责任。具体可以考虑对情节轻微的应当判处3年以下有期徒刑，情节较重的应当判处3年以上7年以下有期徒刑，情节严重的应当判处7年以上有期徒刑。因为生产销售套牌种子的行为不仅扰乱了市场秩序，而且打击了育种人员的积极性，对我国的育种工作造成了致命的打击。通过对种子违法行为的追究，促进种子市场的健康发展。

同时，要增强对我国种质资源的保护，组织相关机构从事种子资源的标记注册工作，防止外国种业企业偷取和克隆以后，又拿来作为制约我国技术发展的专利手段。

参考文献：

[1] 梁国栋，李爱青.修改种子法势在必行[J].中国人大，2013（3）：44.

[2] 中投顾问.我国种业发展存在难题面临挑战[EB/OL].http：//finance.jrj.com.cn/industry/2013/01/28110514997763.shtml.2013-1-28.

[3] 王爱民.浅议种子法实施过程中存在的突出问题与修订建议[J]. 种子科技，2012（12）：22-23.

[4] 吴大香.对《种子法》修改中两个问题的思考[J].中国种业，2006（10）：48-49.

[5] 汪发元，刘在洲.农业技术人员数量与农业GDP关系分析[J].科技进步与对策，2012，29（24）：84-87.

[6] 贺利云.美国种业的转型升级及对中国的启示[J].世界农业，2013（2）：51-56.

[7] 李干琼，董晓霞，王启现.加拿大种业管理做法[J].世界农业，2010（9）：17-20.