社会保险全覆盖形势下的经办管理问题与对策（上）

谭中和

社会保险作为重要的社会政策，仅有好的制度安排是不够的，关键是落实，否则，再好的政策也得不到参保单位和个人的支持和拥护。建立更加公平可持续的社会保障体系，必须固本强基，把解决好社会保障管理服务问题作为社会保障改革发展的核心环节和内容之一，把实现社会保障管理服务城乡发展一体化，作为提升经办管理能力的根本途径。统筹协调，促进城乡基层的社会保险经办管理实现标准化、信息化和专业化，不断提高社会保险经办管理服务能力建设。

我国随着社会保险制度的不断改革发展，社会保险管理服务体系建设取得很大成效。已经初步建成了以各级社会保险经办机构为主体，以乡镇街道劳动保障基层公共服务平台为基础，以计算机信息网络数据库和社会保障卡为载体，以社会组织和机构为补充的经办管理服务体系。截至2013年底，全国县以上社保经办机构达到8千多家，专职工作人员17万多人，基层劳动保障管理人员总计达到30多万人。各级社会保险经办机构在落实政策、管理和监督基金、提供社保服务、辅助政策制定和完善等发挥了核心和关键作用。管理基础不断夯实，手段和方式不断创新，服务能力和水平不断提高。但随着各项社会保障制度的全覆盖，经办管理面临诸多矛盾和挑战，需要不断适应社会保险发展的需要，加强社会保障管理服务能力建设。

一、全覆盖下社保经办管理面临的形势和挑战

（一）城乡社保实现全覆盖，但职工和居民之间、城乡之间社保管理服务能力差距巨大，城乡居民难以获得均等的社保服务

一方面，由于中国长期的城乡二元结构，长期以来，政府财政和社会投入重城市发展，轻农村建设。表现在城镇的公共服务基础服务设施比较健全和发达。交通便利、网络和通讯畅通，商业银行、邮政物流等服务比较齐备、便利，为社会保险经办管理提供了较好的基础和条件。但在大多数的农村地区，特别是在一些边远贫穷落后地区，有的村庄交通不便、电力不稳、计算机网络不通，商业银行和邮局办理网点稀少，支持社会保险经办管理服务的基础设施匮乏；另一方面，我国社会保险是从城镇开始的，经办机构组织和人员配置也是先从城镇建立，因而在县及以上行政部门基本建立了社会保险经办机构组织。由于农村的社会保险起步较晚，并且在社会保险的发展过程中，也存在重政策，轻管理，重扩面，轻服务的问题，导致一些农村基层的社会保险管理服务基础设施薄弱问题长期得不到改善，农村的社会保险经办管理服务能力严重不足，农民难以获得均等化的社会保险公共服务。据我们调查，在云南省的昭通、迪庆等边远地区，贵州省的铜川地区边远村镇，一些街道和乡镇还缺少固定的办公场所，靠租借民房办公；办公室的供电系统只能提供照明用电，计算机不能运行。在铜川地区的一个边远乡镇，居民到县城去办理社保业务，往返需要160多公里，崎岖的山路，往返需要2.5天时间。在东部许多发达城市已经实现了社会管理服务“15分钟”服务圈的情况下，一些贫穷落后的地区却需要长途跋涉几百公里，怎么能谈得上方便和快捷的社会保障服务。

（二）各险种参保人数迅速扩大，参保人员结构日趋复杂，经办业务和内容不断增加，经办能力不能适应社保事业快速发展需要

尽管我国社会保险改革只有短短20多年的时间，但各项社会保险参保人数快速扩大。自1997年开始以来，平均每年以16%的增长速度增加，特别是2007年社会保险由城镇扩展到农村以后，在短短5年时间内实现全覆盖。到2013年，五项社会保险总参保人数达到19.2亿人。参保人数的增长，标志着经办管理工作量的迅速增加。但在社会保险管理服务中，增加的不仅是参保人数，随着参保人数的增加，参保人员的结构日趋复杂。2005年之前，参加社会保险的基本上是城镇单位职工，企业一般设有专职机构（人力资源部门或财务部门）负责本单位的社会保险业务经办，参保职工的就业单位和工作收入也相对稳定，这无疑减轻了社会保险经办机构的工作量。

而自2005年以来，参保人员的结构就复杂得多。首先是大量农村居民到城市打工，截至2013年底已有2.62亿农民工在城乡间流动就业，按照政策规定，在城镇务工人员应参加城镇职工社会保险。其次，就业形式的多样化，灵活就业人员、中小微企业，以及自雇人员和外籍人士等，按社保法要求必须参加社会保险；2007年以后，国家开始逐步建立城镇居民和农村居民的养老保险和医疗保险制度，城乡居民在短短几年内也迅速实现全覆盖。由此，参保人员的结构由城镇单位职工扩展到灵活就业人员和城乡居民，由比较稳定就业人群扩展到流动就业人员。根据对一些地区的初步调查，经办每百人流动人员或灵活就业人员的社会保险业务工作量，是相同情况下经办有单位职工业务工作量的3倍多。

（三）参保人对社保经办管理诉求日益增加和多样化，经办管理的服务供给还不能满足群众对社保服务日益增长的需求

随着参保人员的增加以及社会保险事业的发展，社会保险业务项目也随之增加。如基金收支规模扩大，基金监管业务量和难度增加。随着工业化和城镇化的推进，跨地区流动就业人员增多，社会保险权益转移接续和权益保护诉求增加，异地领取养老金和异地就医等业务迅速扩大。灵活就业人员及城乡居民等参保后，还可能出现中断参保和缴费、重复参保、重复缴费等。工作地点不确定，社会保险关系转移接续诉求增加等，导致工作量成倍增长。

尽管社会保险经办管理工作量不断增加，工作内容及其复杂性加大，但社会保险经办机构在服务设施、人员队伍、经费保障等，并没有随着工作量增加而相应扩大。以经办机构专职工作人员为例，自2008年以来，各级社保经办机构工作人员基本保持在17万人左右。

（四）全国范围内人力资源流动日益频繁，经办管理社保关系转移和权益记录面临考验

随着我国工业化和城镇化的进程加快，人员流动日益频繁，适应流动性是社会保障的重要法则。2013年中国农民工达到2.62亿人，人员的流动给社会保险经办带来重大考验。作为基本养老保险，由于未来的待遇与缴费年限和水平直接相关，需要记录流动人员在不同时间段、不同工作地、甚至参加不同险种的社会保险权益，如何跟踪记录这些人的权益，并使其权益不因流动受到损失，需要不断提升经办管理服务能力。根据对广东省深圳市和珠海市的调查，办理1名城镇职工跨省转移基本养老保险的工作人员，平均需要打印5份材料、邮寄拆阅3封信函、拨打电话3人次、发送手机短信2次，扫描复印证件5份，录入数据12笔，划拨资金2笔，每办理7人就有2人存在重复缴费或需要认证视同缴费问题等。再以基本医疗保险异地就医为例，截至2013年底，医疗保险经办机构在努力做好本统筹地区的医保管理外，已有27个省开展了省内就医直接结算工作，其中15个省已全面实现省内就医直接结算。大部分省份为此在经办机构内部设立异地就医业务处室，建成并启用省际、不同统筹地区间就医结算平台，开展异地就医医疗费用审核、监管及定点管理等服务，努力解决参保人员异地就医“跑腿”和“垫付”问题。

二、存在的主要问题及原因分析

（一）政府社保经办管理资源分散（特别是居民医保存在两家管理，社保费两家征收情况），严重影响经办质量和水平

分散管理，不仅导致效率低下、资源浪费，更无法为参保单位和个人提供优质的服务。目前，我国多数地区城乡医疗保险分别由不同的部门管理，制度、机制间缺乏衔接和协调，存在重复参保和政府重复补贴、机构重复建设、资源浪费等问题。社会保险费的征收也分别由人社部门和地方税务机关办理。征缴体制不一，征收机构由省级政府各自确定。这种社会保障管理体制在世界各国是“独一无二”的，不仅导致社会保险管理环节脱节，也导致社保征缴效率不高，资源浪费，还给参保单位和个人造成不便。

造成这种情况的主要原因，是由于公共服务型政府建设滞后，政府部门之间仍然延续计划经济时期的一些做法，不从社会保险的发展规律和本质要求出发建立经办管理机构，而是从部门利益出发，“抢地盘”“扩业务”“争编制”“要经费”等官僚作风，导致一些行政部门不愿意放弃本该不属于自己的管理业务。

（二）部分地区重视不够，财政投入不足。社会保障基层（乡镇街道和村社区）社保经办能力薄弱，特别是部分中西部地区基层还存在“三无”（无经办场所、无经办机构和无经办人员）情况

虽然随着社会保险事业的发展，各级社会保险经办机构不断壮大，但一些地区的基层社会保险经办能力薄弱问题依然十分突出。有些社区和农村还没有固定的经办服务场所。有的还没有配备计算机网络，有的即使有了计算机，也没有运行应用软件。还有少数农村靠协管员从村民手里收取保费，然后再送交到乡镇劳动保障事务所，再统一汇集到县农保中心，存在“收取现金”情况。江苏省徐州市明宁县李集镇马家村，离乡镇和县城大约有13公里，村里没有安装计算机，也没有POS机，村民参保缴费需协管员代收后，骑摩托车到镇上缴纳费用。

社会保障制度属于政府公共政策管理范畴，如何利用有限的资源提供较好的保障和服务，是构建和谐社会、提高党的执政能力、建设公共服务型政府的重要方面。社会保障管理服务，是执行社会保障制度和政策的基础。管理服务机构和费用，是管理基础的核心要素。按照西方传统政府公共管理理论描述，它的基本职能有计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算等方面，所有这些管理服务活动，都需要必要的成本投入。管理学原理也告诉我们，投入和产出是成正比的。但是，一些经济落后地区普遍存在经办经费短缺，甚至有些地方根本没有经费的投入，就连办公用的笔墨、纸张等，都难以满足需要。低成本的结果是难以实现管理的高效率和高质量。

农村的公共服务基础设施较差。根本原因在于政府对基层公共服务建设投入不够，过多的财政资金投入到了中心城市建设和拉动或刺激经济增长等方面，而对基层公共服务基础设施和社会保障公共服务能力建设，投入严重不足。

（三）计算机网络信息系统建设滞后，功能也不能满足需要，参保者难以获得方便快捷的社保服务

信息化是提升社会保险经办管理能力的有效措施和手段。尽管以“金保工程”为主体的社会保险信息化工程不断推进，应用效果逐步显现。但计算机信息网络系统无论其功能还是覆盖面，都无法满足管理服务和居民的社会保险业务需要。一是软件系统还不健全，有些业务还没有完全实现计算机化管理，已有的管理系统，有些功能还不完善。如在一些地区，跨省办理职工基本养老保险关系转移接续还处在手工操作阶段，转移平台还没有有效互连，信息不能共享；二是网络还没有实现全覆盖，在一些城镇基层社区和农村，还没有实现网络的互联，计算机实际上只是充当打印机的功能。三是已经运行的信息化建设不适应快速发展的业务需要。如山东省枣庄市反映，现在使用的系统一些功能不能使用，如关系转移、被征地农民衔接等，而且系统运行速度慢，查询和办理业务要等待较长时间，有时工作人员和办事居民甚至难以忍受。

另外，在农村基层“卡”的发放和管理混乱，很多农民手中持有多张卡。江苏省徐州市铜山区三堡村的一些村民手中持有多达9张卡：社保银行卡、民政卡、低保卡、财政补贴卡、邮政储蓄卡、计划生育卡、新农合卡、粮食直补卡，有的还有残疾人服务卡等，加上一些村民文化水平较低，容易丢失或拿错，村民感到十分不便。

（四）社会保险管理服务治理体系不健全，服务提供渠道和方式单一，难以满足异地养老、异地就业和社保关系转移接续需要

目前，我国社会保险经办管理主要是政府机构承担，全国各级经办机构数量达到8千多家，几乎全部是参公或全额拨款事业单位，17万工作人员大多属于参照公务员管理或事业单位人员。社会保险的各项管理和服务绝大部分由这些经办机构承担，导致服务提供渠道比较单一，社会力量和商业机构参与程度较低。这是目前导致社会保险管理服务能力缺乏竞争，服务水平难以有质的飞跃的核心问题。

社会保险作为政府为公众提供的重要公共服务项目，在开始阶段由政府提供，不仅必要，而且也是各国社会保障发展开始阶段的必然选择。但在社会保险基本实现全覆盖，社会主义市场经济体系逐步建立和完善的背景下，应适时改革社会保险管理服务提供主体，建立政府主导、社会参与的新的社会保险管理服务治理机制，充分发挥市场机制在社会保险管理中的资源配置的关键性作用。

（未完待续）

（作者系人力资源社会保障部社会保障研究所研究员）