三网融合下广播电视新闻传播规制的目标与路径

葛明驷　何志武

摘 要：三网融合改变了广播电视媒介的技术特性和传播特性，使信息传播的内部过程和外部生态环境都发生了变化。在这种情况下，要实现广播电视新闻作为公共性物品的价值，必须以社会性规制为主导对其传播进行规制，使之能够满足国家、社会、公众的根本利益需求。具体目标与实施路径体现在三个方面：一是构建制度文化环境，深化协商民主的广播电视实践；二是创新广播电视新闻的生产和宣传模式，保障新形势下国家意识形态和文化安全；三是重构广播电视新闻节目的多元评价指标体系，使之重回公共利益。只有如此，方能使三网融合下的广播电视新闻传播在社会转型期发挥更大的作用。

关键词：三网融合；广播电视新闻；规制；目标；路径

中图分类号：G220 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2014）04-0168-05

随着全球一体化的推进和全球经济结构的持续调整，中国现有的电信网、互联网、广播电视网只有走融合发展的道路，才能适应当前社会经济发展的需要，才能有条件参与全球化的信息产业竞争，这即为三网融合。三网融合并不简单意味着三网之间的物理融合，而主要是指产业形态的融合。融合后，三网在业务上互相准入，在技术上使用相同的标准，在资源上实现共享。这在很大程度上改变了电视媒介的技术特性、传播特性。一是信源结构与传播主体发生了变化；二是媒介性能与传播方式发生了变化；三是媒介组织结构与工作流程发生了变化。①可以看出，三网融合后，信息传播的内部过程和外部生态环境都发生了变化。在这种情况下，手机、电脑、电视的“三屏合一”使传统电视回归了多元信息的传播平台和意见交流平台，它能否真正成为公众和公共政策制定者、执行者之间的对话平台？广播电视新闻节目能否通过这个“升级版”的综合网络获得更快、更广泛的传播效果，以保障国家意识形态和文化安全？广播电视新闻节目的生产能否摆脱收视率的制约，更好地履行公共服务的职能？这些都依赖于对三网融合下广播电视新闻传播规制的构建。

规制（regulation），有动词和名词的双重属性，既可指规范、调整和管制，又可指法规和规则等。1971年，施蒂格勒（G.J.Stigler）在其著作《产业组织和政府管制》中提出了一个颇受认可的关于规制的概念，他认为，作为一种法规（Rule），规制是国家强制权力的应用，是产业发展所需要的并为其利益所设计和主要操作的。②从中可以看出，规制的主体是国家行政、司法以及立法机构，规制的客体是各类产业主体的经济活动和行为。根据规制的目的不同，规制又分为经济性规制和社会性规制。“经济性规制是指以防止无效率的资源配置发生和确保需求者的公平利用为主要目的制定的标准；社会性规制则指以保障劳动者和消费者安全、健康以及公共利益等为目的，对服务的质量以及伴随着它们而产生的各种活动制定一定的标准。”③社会性规制理论主要解决行为主体外部性问题、信息不对称的问题、公共性物品问题、是非性价值性物品问题。在社会转型期，由于市场机制的不完善，这些问题在公共安全、环境保护、食品卫生、社会福利、信息传播等领域表现得尤为显著。

显然，广播电视新闻作为公共性物品，具有消费的非竞争性和非排他性④，对其传播进行规制要以社会性规制为主导，使其能够满足国家、社会、公众的根本利益需求，具体目标与实施路径体现在以下三个方面。

一、构建制度文化环境，深化协商民主的广播电视实践

伴随着全球政治民主化的推进，无论是国家性的政策还是地方性的政策，大众媒介越来越频繁地介入到公共政策过程的各个环节，为普通公众和官员之间搭建了对话的平台，这个过程就是协商民主的过程。协商民主（deliberative democracy）是20世纪90年代在西方政治学界兴起的一种民主理论，主要是指公民借助自由平等的对话、讨论甚至审议等协商的方式参与公共决策和政治生活。协商民主不同于代议民主以投票为中心，而是以对话为中心强调公民的直接参与，目的是促使现代间接民主向实质民主转化。⑤但是，在传统媒体环境下，传受双方信息地位的不平等，强势媒体自上而下、广播式的信息传播模式往往使协商民主的媒体实践流于表面化或象征化。

三网融合后，传统电视的单向信息传输变为双向的信息传输，一对多的传播模式变成了多点对多点的传播模式。手机、电脑、电视的“三屏合一”使传统电视回归了多元信息的传播平台和意见交流平台，从而赋予了公众更多的话语权，这即为“技术赋权”。它建构了一种“自下而上”的传播系统，使受众既是信息的受者又是信息的传者。这就意味着传统意义上传者的主动性被弱化，而受者的参与性、主动性和影响力增强，权威信息发布的垄断被打破。从协商民主的内部机制来看，三网融合为公众与官员之间的自由平等对话提供了技术文化环境。但是，不同于互联网领域相对放松的管制，也不同于电信产业较为成熟的市场化水平，广电媒体作为国家舆论宣传的喉舌，涉及新闻自由、言论自由、国家意识形态安全等基本原则和制度问题，一直都在党和政府的管控下执行准市场化的运作。在这种情况下，政府既是媒介的管理者，又是公共政策的制定、执行者。这样的双重身份使其与公众的对话仅仅依靠技术环境难以实现真正的平等和自由，协商民主的电视实践也就难以持续深化下去。因此，对于广播电视新闻传播的规制来说，要想真正深化协商民主的电视实践，还必须要出台适应三网融合要求的法律规范来营造良好的外部制度文化环境。

我国是一个电视大国，但是迄今为止，我国还没有专门的关于广播电视传播活动的法律。因此，行政法规、部门规章以及临时的规范性文件常常扮演了法律的角色。1997年8月1日国务院颁布的《广播电视管理条例》是目前我国管理广播电视活动的基本依据，虽几经修订，但内容变动甚微。除此之外，还包括《电影管理条例》《进口影片管理办法》以及专门规范互联网信息传播的《互联网信息服务管理办法》《信息网络传播权保护条例》等。部门规章主要有《互联网视听节目服务管理规定》《广电总局关于加强互联网视听节目内容管理的通知》等。由于这些行政法规和管理条例大多是针对一段时期内出现的问题而制定的，不具备长效机制，且管理主体不清晰，管理边界模糊，不能从源头上解决广播电视传播所存在或即将面临的问题。在三网融合产业化发展环境下，这些问题或将更加凸显。2010年国务院出台的《推进三网融合的总体方案》指出，要加快建立适应三网融合要求的法律体系。所以，当务之急是要制定专门的法律规范来代替现行的行政法规、部门规章以及临时性的规范文件。由于法律规范牵涉到不同的行为主体，如政府、广电机构、企业、普通公众以及各种组织，所以要有足够细致、明确的条文来避免由于模糊性而导致的“自由裁量”。只有如此，才能有效规避各利益主体对广播电视传播活动的制约，使广电媒体运行在一个法制化的环境之中，使普通公众的信息权力得到充分的保障。这样就能确保“技术赋权”的制度合法性，使之超越单纯的技术意识形态层面。公众就能拥有真正的话语权，就可以借助遥控器、手机、平板电脑等信息终端与电视机进行互动，及时、自由地表达自己的意愿、观点和主张，也可以随时随地就政府的决策和公共议程提出建议和批评。如此一来，公民的参政、议政将变得更加方便、快捷和有成效。这也将在很大程度上激发全体民众的公民意识、民主意识，有力地促进协商民主理论的电视实践，推进社会主义民主政治的健康、有序发展。endprint

二、创新新闻生产和宣传模式，保障新形势下国家意识形态和文化安全

三网融合后，信息的传播呈现出广义化、多元化、全媒体化的特征，舆论宣传面临多方面的挑战。一是传统的单向性、线性的信息传播方式被打破，双向互动、非线性的信息传播成为主导，电视新闻视频化，媒介议程碎片化；二是传统媒介和新兴媒介的边界消亡导致两个舆论场（“一个是由报纸、广播电视、期刊等传统媒体构成的传统舆论场，一个是由依托有线和移动互联网兴起的新媒体构成的新兴舆论场”⑥）的冲突更加直接。在这种情况下，主流媒体的舆论引导力大大弱化，国家意识形态和文化安全面临严峻挑战。对此，广电媒体作为国家舆论宣传的制高点，必须要突破传统僵化的思路，改变宣传工作的策略，以提高宣传效率、重塑舆论引导力。所以，三网融合下广播电视新闻传播的规制要从改变、创新广播电视新闻节目生产和宣传模式入手，使之适应新形势下的舆论宣传要求。

1.依托大编辑部模式，提升新闻节目品质

大编辑部模式是社会化大生产背景下电视新闻生产方式变革的必然选择。以CNN（美国有线电视新闻网）为代表的海外电视机构首先运用了大编辑部模式生产新闻节目，并取得了巨大的成功。现今，全世界200多个国家和地区都使用CNN的新闻。2003年，中央电视台新闻频道正式开播，频道重新诠释了直播常态化的理念，实行24小时滚动播出新闻。为此，新闻频道着手推进“大编辑部”模式。所谓大编辑部模式是指编辑部以频道利益最大化为目标，统一部署频道下的各个栏目，使其统一协调、互相配合。它打破了传统电视媒介环境下，栏目化生存的新闻节目所采用的封闭式、单一化的生产模式，有效地整合了电视媒体的资源，减少了多余的中间环节和资源消耗，提高了新闻生产的效率。更为重要的是，大编辑部模式通过对原有以栏目为核心的节目生产理念和流程进行变革和再造，使采编分离，让编辑主导新闻生产。这一重要举措产生了两方面的好处，一是有利于编辑通过把关更好地贯彻频道的新闻理念；二是有利于杜绝有偿新闻，推动内部人员竞争。从整体上看，这无疑会有力地推动新闻节目的品质提升。

2.树立“渠道为王”理念，对广播电视新闻节目进行营销

传统的电视新闻更多地关注如何采制好新闻、做出好内容，正所谓“内容为王”。人们常常认为只要有好的节目就会产生好的舆论效果，而不必担心内容的传播问题。那是因为，单向、线性、封闭式的传播方式使传统节目的传播拥有渠道垄断的天然优势。但是，三网融合后，双向、非线性、开放的传播打破了这种垄断，传播时空变得开放。这就使得观众开始由被动性观看向主动性选择转变，观众、受众角色开始向用户、顾客角色转变⑦，媒体与内容消费者之间也逐渐形成一种服务观念。因此，引入和确立新闻产品的营销理念势在必行。这是广播电视新闻传播理念的重要变革。它要求广播电视新闻节目在注重“内容为王”的同时，还必须坚持“渠道为王”，即要充分利用各种新媒体进行渠道营销。一方面，传播者可以通过利用虚拟社区中各种激励机制动员受众分享新闻节目的形式进行直接营销，如提高分享者的社区地位、奖励其虚拟货币。另一方面，传播者也可以充分利用新闻信息文本的开放性、多义性，通过微博、微信、论坛等社交平台主动、有针对性地制造话题，以吸引受众积极参与互动，并形成争议，进而形成间接营销效果。

3.构建用户“个人门户”平台，促进新闻产品的价值增值

传统的新闻收视环境下，正如贡布里希所说，“对大部分受众而言，在大多数时间里，他们并不清楚接收这些信息后，自己能做什么；所以，即使接收了信息，效果也很不理想”⑧。他认为之所以如此，是因为受众处于一种相对无权和疏离的状态。言下之意，信息传播效果的好坏取决于受众在信息传播过程中的传播力和控制力。

因此，三网融合下，可以从用户的传播力和控制力出发，借助动态网页技术和数据库技术，在综合网络中搭建用户“个人门户”平台。该平台集上传、分享、评论、网络社交功能于一体，并提供各种内容管理以及个性化界面设置入口。当然，该平台也必须具备内容审核功能，能够对用户上传的以公民新闻为主的内容进行有效把关。用户能够根据自身需求、审美旨趣和价值判断，主动、快捷、精准地进行信息的获取和传播。中国网络电视台（CNTV）在“爱西柚”板块中搭建的“我的电视台”平台，就是一个典型的“个人门户”的案例。对于用户来说，“个人门户”是深度参与式的电视体验，其传播力和控制力得到了充分的强化。借助网络环境下的“长尾效应”，新闻信息的生命周期被延长，传统收视环境下“仪式性、看过即忘”的新闻节目不仅能够被受众牢记，还能产生新的意义，最终实现了价值的增值。

4.设置新闻节目的新媒体营销机构

树立新闻节目的营销理念以后，就要从制度上进行落实，要从国家意识形态和文化安全的战略高度来设置新闻节目的新媒体营销机构，并配备营销人员，同时还要从人事制度上赋予其高权重，使新闻宣传工作借力微博、微信、论坛、“个人门户”等社交媒体传播变成一种长效机制。这是由当前新媒体处在较高媒介生态位的环境所决定的。与企业营销以私人利益或集团利益为目的，要求在短时间内提升某一产品的知名度、品牌美誉度的营销诉求不同的是，新闻节目的营销是以公共利益为价值取向，是以对国家主流媒体权威性、公信力的长期塑造为营销诉求。因此，营销人员除了具备高超的新媒体营销技巧之外，更重要的是要具备新闻从业人员的高尚的职业道德精神和专业主义操守。否则，不恰当的营销将会对广播电视媒体的权威性和公信力构成消解作用。

只有如此，才能够提升广播电视新闻节目的宣传效率，才能牢牢占据思想舆论的主阵地，进而保障国家意识形态和文化安全。

三、重构新闻节目多元评价指标体系，使之重回公共利益

三网融合作为一种国家意志和行政行为，在政治经济学框架中，是作为国家信息化的重要构成要素被合法化的，强调反思和抵制资本化逻辑，强调对全体社会成员的公共服务职能，并以维护公共利益为价值导向。⑨公共利益作为广播电视行业的一个准则，最早诞生于美国。早在1927年，美国的《广播法》就阐述了将私人广播机构视为公共受托人的理念，随后在1934年《通信法》、1996年《电信法》中得以强化。公众利益包含了以下原则：在政治上不被政府或利益集团所左右的独立性原则；观众不分等级享受同样服务的平等性原则；反映不同观点、照顾少数人兴趣的多元化原则；追求民主精神，不追求最大观众数、不一味迎合观众的不迎合原则。⑩在任何国家，维护公共利益都是广播电视事业的合法性基础，也是其追求的目标与价值体现。在中国，国营性质的广电媒体，更应该强调其维护公共利益的责任。endprint

但是，关照当下中国广播电视节目的现实生态环境，情况不容乐观。各种娱乐、选秀、相亲等综艺节目遍地开花、层出不穷，充斥着银屏，并呈现出过度娱乐化、低俗化的倾向。甚至，一些省级卫星频道的民生新闻节目也大肆走娱乐化的路线。这种现象背后的根本原因是收视率的指挥棒效应。收视率是指某个时间段内收看某频道或节目的观众占市场观众总数的百分比。它对于电视节目的生存和发展具有举足轻重的作用，各大电视台都将收视率指标作为硬性指标。但是，由于它扮演的是“行业货币”的角色，会对电视节目的品质造成严重侵蚀。布尔迪厄认为，收视率对电视的直接作用是对轰动的、耸人听闻东西的追求，于是最有收视效果的社会新闻取代了电视的文化品位和政治功能。B11在收视率的作用下，广电媒体的公共利益原则往往被资本利益原则所取代，其独立原则、平等原则、多元化原则、不迎合原则在很大程度上被遮蔽。

所以，在这种情境下，想要强化三网融合下广电媒体的公共服务职能，对广播电视新闻传播进行规制，很重要的一方面就是要重构广播电视新闻节目多元化的评价指标体系，纠偏收视率一家独大的评价标准，使三网融合下的广播电视新闻节目生产朝着维护公共利益的目标前进。目前，在中国最为权威和普遍应用的评价指标体系应数中央电视台2011年制定的栏目评价体系。在该体系中，收视率指标作为客观指标占50%，观众满意度指标和专家评价指标作为主观指标各占25%，总体上是主客观评价指标各占一半权重。该体系针对的栏目包括新闻、法制、娱乐、体育、财经、少儿、科教文化、生活服务类8个类别。笔者认为，从评价对象的范围之广、主客观评价指标二分法的权重设置之简单来看，该体系具有模糊性和功利性。对于三网融合来说，该体系还缺少对新媒体环境下收视的评价和考量。因此，笔者针对该体系提出重构的思路。

1.打破二分法的权重设置，降低客观指标权重

在三网融合环境下，客观指标应该包括电视的收视率指标，以及手机和互联网上的流量指标，这是由三网融合下观众的收视行为所决定的。不可否认，客观指标在电视节目的市场评估和分析中具有独特的作用。它是以节目的成长、用户规模的维护以及用户忠诚度的培育为导向的，追求的是节目如何吸引观众。但是，与之相反，新闻节目是以追求多元和不迎合为价值取向的。如果对新闻节目也无差别化地执行二分法权重设置的话，将会给新闻节目的生产带来负面导向作用——为了提升收视率以及网络流量，节目常常就会追求强有力的煽动性和情绪效果，以尽量迎合观众，最终走向低俗化。所以，必须降低客观指标在评价指标体系中的权重。

2.提升主观指标权重

（1）提高观众满意度指标权重。该指标表征了广播电视节目的可信性、权威性、责任感。它是以追求社会效果为价值取向的，很好地吻合了新闻节目的公共利益原则。在多元价值取向的融合环境下，只有那些富有独立原则、平等原则、多元化原则、不迎合原则的广播电视新闻节目才能使差别化的受众满意。所以，提高观众满意度指标权重，将对广播电视新闻节目的生产带来正面导向作用。尤为要说明的是，三网融合后，广播电视新闻节目传播渠道和评价渠道都发生了很大变化，利用网络和新媒体，可以非常方便而又准确地获取满意度指标。调查者既可以通过网络在线调查，并通过数据软件进行定量分析，也可以通过各种收视终端或者社交媒体获取受众的反馈信息，对之进行定性分析。

（2）提高专家评价指标权重。专家评价是指电视节目邀请相关领域（政治、文化、社会、心理、经济等）有代表性的专家学者做电视节目的品质顾问，并请他们从专业的角度给节目评分。专家评价指标是对栏目导向是否正确、价值观是否被认同以及节目的制作水准和品质高低的表征。因此，在三网融合带来舆论多极化的背景下，在“人人都是记者”的全媒体时代，提高专家评价指标权重有利于保证新闻节目的专业性以及正确导向性。

笔者认为，根据系统论的优化原理，客观指标、满意度指标、专家评价指标在广电新闻节目的评价指标体系中各占三分之一的权重比较合理。这样，既有利于提升三网融合下广播电视新闻节目的传播力、影响力、引导力以及专业性，又有利于提升其对民主精神的培育和公众文化品位的培养，使之重回公共利益的价值取向。

三网融合后，技术的先进性裹挟着受众的需求将广播电视新闻传播带入了一个全新的阶段。融合后的新闻传播呈现出交互性、价值多元性、跨文化性等新的特征。在这种情况下，对广播电视新闻传播进行有效规制，必须坚持以人为本的理念，以国家、社会、民众的最高利益为目标，并从制度上进行顶层设计，方能使广播电视新闻传播在社会转型期发挥更大的作用。

注释

①蔡雯：《媒介融合前景下的新闻传播变革——试论“融合新闻”及其挑战》，《国际新闻界》2006年第5期。

②夏倩芳：《公共利益与广播电视规制》，武汉大学新闻与信息传播学院博士论文，2004年，第3—23页。

③石长顺、王琰：《广播电视媒体的政府规制与监管》，《中国广播电视学刊》2008年第1期。

④马锋：《新闻即“公共物品”——一种经济视阈的分析路径》，《国际新闻界》2006年第8期。

⑤李火林：《论协商民主的实质与路径选择》，《中国人民大学学报》2006年第4期。

⑥党东耀：《中国地市级广电媒体组织形制研究》，华中科技大学新闻与信息传播学院博士论文，2010年，第68—73页。

⑦张敬军：《三网融合态势下电视新闻应寻求新变化》，《当代电视》2011年第2期。

⑧戴维·莫利：《电视、受众与文化研究》，史安斌译，新华出版社，2005年，第296页。

⑨胡正荣、姬德强：《重回公共利益：“三网融合”的价值重置可能》，《中国社会科学报》2011年7月28日。

⑩赵月枝：《公众利益、民主与欧美广播电视的市场化》，《新闻与传播研究》1998年第2期。

B11[法]皮埃尔·布尔迪厄：《关于电视》，许钧译，辽宁出版社，2000年，第12页。

责任编辑：沐 紫endprint