我国城乡关系的失衡及其调整

徐学庆

摘 要：城乡关系是我国全面建设小康社会进程中必须正确处理的重大关系。由于自然环境、农业自身的弱质性、生产力发展水平差异等客观原因以及城乡分割的户籍制度、城乡改革不同步、城市通过“剪刀差”剥夺农村、城乡公共产品分配的城市偏向等重城轻乡的制度安排，我国城乡关系出现失衡。城乡关系失衡不符合公平正义的要求，必须加以调整，以构建新型城乡关系。为此，必须明确构建新型城乡关系的目标，坚持构建新型城乡关系的原则，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，实施新农村建设和新型城镇化双轮驱动战略，破除城乡二元体制并实现城乡发展一体化。

关键词：城乡关系；失衡；调整

中图分类号：C912.8 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2014）04-0073-05

党的十八大报告指出：“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”①这一论述不仅明确了我国新型城乡关系的内涵和发展方向，而且明确了城乡发展一体化的着力点，对调整我国失衡的城乡关系、构建新型城乡关系具有重要意义。

一、我国城乡关系失衡的表现

城乡关系是指存在于城市和乡村之间的相互依存、相互矛盾、相互影响、相互制约的普遍联系。虽然改革开放以来，我国城乡关系朝着平等、和谐的方向发展，但是城乡关系失衡现象仍较突出。

1.城乡经济关系失衡

城乡经济关系是城乡在生产力布局、资源配置和生产、分配、交换、消费等方面的状况和联系状态。我国的城乡经济关系长期处于失衡状态，城乡差距巨大。从收入差距看，2002年以来，城乡居民收入差距保持在3倍以上；在绝对量上，城乡居民收入差距更为明显，1978年城乡居民收入相差为210元，2012年为16648元。从经济发展差距看，大量资金流向城市，大量农村土地被占用，大量农民仍滞留在农村，农村经济落后于城市经济，农业一直是国民经济体系中最薄弱的环节。从城乡人口关系看，两者的失衡现象更为突出。长期以来我们片面理解城镇化，“要地不要人”（只要农民土地，不让农民市民化）使土地城镇化速度大大快于人口城镇化速度，这也导致农村人口过多、剩余劳动力大量出现，城乡人口结构与产业结构不相匹配。

2.城乡政治关系失衡

城乡政治关系是“城乡关系在政治层面的表现，是建立在城乡经济关系之上由于国家政治资源在城乡之间的配置导致的包括城乡之间的利益特别是政治利益分配、城乡居民的政治权利分享和城乡之间地位改变所形成的一种政治关系”②。当前我国城乡政治关系存在的一个突出问题是“数量悖论”，即农民人数巨大但政治影响力微弱。我国农民

是最大的弱势群体，各种歧视农民的措施甚至可以明目张胆地以制度或政策的名义长期推行，农民却没有自己的社会组织和维权能力。在城市，工人有工会组织；而在农村，农民没有农会组织，农民缺少政治参与的渠道，没有话语权，很多政治权利被剥夺，成为社会地位低下的弱势群体。

3.城乡文化关系失衡

城乡文化关系是城乡在文化设施、文化生活等方面的存在状况和联系状态。当前我国农村文化比较落后，城乡文化差距较大，城乡文化发展失衡现象严重。一是城乡文化发展资金投入失衡。投入集中在城市，农村资金短缺已成为制约其文化发展的重要因素。二是城乡文化资源配置失衡。几乎所有一流的文化设施都集中在城市特别是大城市，农村尤其是中西部地区农村文化设施落后，公共文化资源短缺。三是城乡文化服务失衡。城市公共文化服务体系日益健全，文化产品日益丰富，农村公共文化服务体系不健全，公共文化产品供给严重不足且供需矛盾突出。四是城乡文化消费失衡。城市居民文化生活比较丰富，文化消费水平较高，农民文化生活贫乏，消费水平偏低，文化消费结构单一，与城市文化消费差距不断拉大。五是城乡文化人才分布失衡。大量文化人才集中在城市，农村优秀文化人才奇缺。

4.城乡社会关系失衡

城乡社会关系是城乡之间在人际关系、婚姻家庭、社会身份、社会地位、社会福利等方面的存在状况和联系状态。我国城乡社会关系的主要特征是长期实行城乡分治的重城轻乡的“一国两策”，市民和农民在劳动就业、文化教育、医疗卫生、社会服务、社会保障等方面享受不同的待遇，农民受到较多歧视。从就业看，城乡二元户籍制度下的城乡就业制度呈现二元特征，来自农村的劳动力与城镇劳动力相比在就业准入、就业培训、就业服务、劳动待遇等方面存在很大差距。农民大多从事那些市民不愿干的脏、险、累且收入偏低的行业，而且同工不同酬。从教育看，城乡教育资源配置严重失衡，优质教育资源集中在城市，农村优质教育资源短缺，教育质量差。从医疗卫生看，城乡资源分布严重不均，高水平的医生和先进的医疗设备主要集中在城市，占全国人口总量70%的农村只占有全国20%的卫生资源。从社会保障看，在城乡二元社会体制下，农民长期被排斥在国家社会保障体系之外，虽然近年来我国在农村社会保障方面做了许多努力，但农村社会保障与其他社会保障制度的协调和衔接仍存在许多问题。

5.城乡生态关系失衡

城乡生态关系是城乡在资源、环境及区位层面的存在状况和联系状态。当前我国城乡生态关系存在的主要问题是：一是本应由城市企业承担的污染排放治理成本变成了社会成本和农业成本，农民的生态权益得不到应有保护。二是在片面追求GDP的政绩观驱动下，一些地方降低企业开工建设的环评标准甚至根本就不进行环评，为农业环境污染埋下隐患。三是缺少对“三农”生态利益的关怀，一旦遇到较大的生态问题，政府首先考虑的是城市居民的利益，较少关注“三农”的生态利益。

二、我国城乡关系失衡的原因

目前我国城乡关系的失衡是由各种主客观因素及内外部条件共同作用的结果。

1.客观因素是造成城乡关系失衡的基本原因

（1）自然环境原因。自然环境深刻影响着城乡关系的建构。它对人类的生产方式、生活方式、文化影响很大。从自然区位看，城市一般处于沿海、平原或交通要道，地理条件优越，资金、人才、信息、技术等要素自然向城市聚集，有利于城市发展；乡村则比较分散，许多农村地处边缘山区，交通不便，信息闭塞，经济发展的先天条件较差。从自然变迁效应看，工业生产不容易受到自然灾害的影响；农业生产在自然灾害面前则显得十分脆弱，虽然科技的发展使得人类应对自然的能力大为提高，但是人类依赖和从属于自然的地位并没有改变。

（2）农业产业自身的原因。农业与工业的关系是城乡关系的核心内容。

农业是自然再生产和经济再生产相交织的过程，农业生产者面临着自然和市场双重风险，使得农业具有先天的弱质性。

从自然风险看，作为农业经济中心的种养殖业是个生物生产的过程，受自然界生物成长规律的控制和天气变化的影响较大。从市场风险看，我国农业生产者面临近乎完全竞争型的市场结构，农产品供给弹性大、需求弹性小的市场特点，使得在买方市场条件下很容易形成农业生产者过度竞争的不利局面，从而造成丰产不丰收，即谷贱伤农现象。这也意味着经济发展到一定阶段后，农业生产效率必然明显低于工业生产效率，工强农弱的城乡经济关系难以避免。

（3）生产力水平差异原因。生产力与生产关系的矛盾推动着人类社会的进步与发展。马克思指出：“某一民族内部的分工，首先引起工商业劳动和农业劳动的分离，从而也引起城乡的分离和城乡利益的对立。”③城市的出现、城乡分离与对立是整个社会分工的产物，是生产力“有所发展但又发展不足”的必然结果和客观要求。我国城乡关系失衡是旧社会城乡对立和城乡差别的延续，是发展中国家工业化起步阶段不可避免的社会现象，是农村生产力落后带来的结果。我国仍是发展中国家，仍处于社会主义初级阶段，人多地少的矛盾决定了农业发展主要依靠劳动力投入；工业化水平低要求我们只能采取赶超式发展战略，依靠科技进步进行工业化建设。因此，我国形成了传统农业经济与现代工业经济并存的局面，城乡处在不同的发展水平、经济体系和社会环境之下，城乡居民分处在两个不同的经济社会。正是生产力水平差异导致了城乡关系失衡，同时城乡关系失衡也阻碍了生产力的发展。

2.重城轻乡的制度安排是城乡关系失衡的根本原因

（1）城乡分割的户籍制度限制了农民向城市流动。户籍制度是决定城乡居民身份和地位的一项根本制度，也是城乡二元社会得以形成和长期保持的重要制度保障。自1958年颁布《中华人民共和国户籍管理条例》起，我国就将全国人口分成了农业户口和非农业户口两大类。具有城市户口的居民，由城市劳动部门安排工作，由国家配给基本生活资料，并享受各种福利待遇。这就把城乡居民分割为发展机会和社会地位严重不平等的两个社会集团，形成了城乡分割体制，农民被牢牢束缚在土地上。这是典型的等级制和身份歧视。虽然近年来户籍制度有所松动，附着在户籍上的各种福利正在剥离，但以户籍制度为基础的城乡分割体制还没有根本改变，严重阻碍了农村劳动力向城市转移。

（2）不同步的城乡改革制约了农村发展，拉大了城乡差距。近年来，国家改革的重点从农村向城市转移，这使得城市在优厚的政策支持下迅速发展，而农村改革基本上处于停滞状态，造成农村发展乏力，城乡居民收入差距日益扩大。市场经济改革对于打破城乡二元结构起到关键性作用，使城乡经济联系逐渐密切，但改革重心转移到城市后，农村市场化改革严重滞后于城市市场化改革，“三农”未能完全参与到市场经济改革中，生产要素价格没能正确反映供求关系变化，农民利益受损严重。

（3）城市通过“剪刀差”剥夺农村是造成城乡关系失衡的直接原因。我国长期实行农业支持工业、农村支持城市的工业和城市优先发展战略，造成了农村的落后和城乡发展失衡。如今农民的利益仍在流失，原因在于要素价格政策不公和农业比较效益低下。第一，工农产品价格“剪刀差”，造成农民利益损失。一方面，农产品需求是刚性需求，国家不可能大幅度提高农产品价格；另一方面，我国农业生产资料价格涨幅过大，抵冲了农民种粮补贴的收益，使农民处于种地无利可图甚至亏损的局面。第二，金融存贷“剪刀差”，使农村资金大量流入城市，削弱了农村自我发展的能力。第三，征地价格“剪刀差”，使农民利益受到极大损失。政府用计划手段低价从农民手中征地，按市场规则高价出售土地，从中获得买卖之间的巨大差价，而被征地农民得到的征地补偿很低，生计缺乏有效安置，很容易陷入失地又失业的困境。第四，工资“剪刀差”使农民工与城市职工同工不同酬，付出与回报不成比例，农民工工资过低导致农民利益受损。

（4）城乡公共产品分配的城市偏向导致城乡关系严重失衡。新中国成立以来，我国公共产品分配实行城市优先政策，致使农村和农民被边缘化。第一，重工轻农、重城轻乡的非均衡发展战略造成城乡公共产品供给失衡。市民无偿享受政府提供的公共产品和服务，农民则实行“自给自足”型公共产品供给制度。第二，财权和事权的不对等造成城乡公共产品分配失衡。实行分税制以来，我国重新界定了中央政府和地方政府之间财权和事权的范围，中央政府宏观调控能力增强，但省级以下却出现了财权和事权划分相背离的局面，省级以下政府层层向上集中财权，事权却层层下放，财权和事权严重错位，政府级别越低，财权就越小，财政就越紧张，无力为农村提供足够的公共产品。第三，自上而下的供给决策机制，造成城乡公共产品资源配置失衡。公共决策是社会财富的权威性分配活动。决策是人制定的，不同利益背景的人对决策的利益取向偏好是不一样的。作为我国公共产品供给决策者的官员和机构都生活在城市，他们很容易在城市公共产品的供给上采取“搭便车”的行为，从而致使城乡公共产品的资源配置不均衡。

三、我国调整城乡关系的思路

城乡差距过大、城乡关系失衡，不符合公平正义的要求，影响了我国政治和社会的稳定。必须调整业已失衡的城乡关系，构建新型城乡关系。

1.明确调整城乡关系的目标

要解决我国城乡关系存在的不平等、不和谐与失衡等问题，必须首先明确调整城乡关系的目标。党的十八大和十八届三中全会确定的目标是形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

2.坚持调整城乡关系的原则

（1）以人为本原则。人是城乡发展的主体、中心和目的，构建新型城乡关系必须把增进城乡居民的安全健康、生活富裕、自由平等、幸福快乐和全面发展作为根本宗旨和最高原则。在农民处于弱势和被歧视地位的情况下，要特别强调农民本位和保障农民的主体地位，凡是涉及“三农”问题的改革都必须尊重农民的意愿，保障农民的权益。

（2）公平正义原则。构建新型城乡关系必须贯彻公平正义精神，消除对农民的歧视和不公，全面实现人权平等、机会均等、等价交换和普遍社会保障。

（3）同异应然原则。世界上任何国家的城市和农村在自然环境、生产和生活方式等方面都存在差异，乡村具有独立于城市的特殊价值。因此，在调整城乡关系时要明确城乡的共同点和差异点，增加共同点，保留合理的天然差别，减少人为差别。在共同点上，要在人权平等、机会平等、社会保障平等和公共产品等方面实现城乡共享；在差异点上，要对具有天然合理性的天然差别予以肯定、保持或改善，对由思想、制度、政策等社会因素造成的、体现利益关系和价值偏好的不合理的人为差别予以摒弃。构建新型城乡关系既要缩小城乡差别，增加城乡共同性，又要尊重、保留和发展城乡之间应有的差异性。

3.坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针

实施工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针对于调整城乡关系、建立新型城乡关系具有历史必然性和现实针对性。

（1）我国人口众多、资源短缺的基本国情要求我们必须坚持这一方针。我国是个农业大国，农民占人口的大多数，即使将来城镇化水平赶上发达国家，仍会有数以亿计的农民生活在农村，农业的地位始终不能忽视。目前，我国农业基础薄弱、农村社会事业滞后、农民收入不高的状况仍未改变。只有坚持这一方针，不断加大对“三农”的支持力度，才能逐步缩小城乡之间的差距。

（2）我国目前所处的发展阶段决定我们必须坚持这一方针。经过35年的改革开放，我国综合国力大大增强，已经进入工业化、城镇化加快推进的时期，具备了工业反哺农业、城市支持农村的实力。我们要准确把握我国所处的发展阶段，遵循经济社会发展的客观规律，通过以工促农、以城带乡，实现城乡经济社会一体化发展。

（3）国际、国内经验证明了坚持这一方针的正确性。从国际经验看，工业反哺农业、城市支持农村是工业化、城镇化进程中的一般规律。当工业化和城镇化进程加快、经济发展到一定阶段后，大力支持农业发展，整个国民经济就会健康发展，从而顺利实现工业化、城镇化；否则会造成农业萎缩，农村凋零，农民贫困，城乡差距扩大，社会矛盾加剧。从我国的实践探索看，党在提出实施统筹城乡发展战略、实行多予少取放活的方针后，陆续出台一系列惠农政策，极大地调动了农民积极性，使农业基础地位得以加强，农村生产力得以发展，农民生活水平得以提高。

4.实施新农村建设和新型城镇化双轮驱动发展战略

党的十六届五中全会作出了建设社会主义新农村的决定。这是党中央审时度势、借鉴国际经验作出的科学决策。建设新农村是个世界性话题。从国际经验看，只要有传统村庄存在，有小规模农场存在，就应当实施新农村建设战略。当然，实施新农村建设战略需要有一定的客观条件，那就是国家工业化和城镇化发展到一定阶段。只有到达这一阶段，国家才有能力、有条件做到工业反哺农业、城市反哺农村。我国是个农业大国，农村人口占大多数，现在又处在工业化和城镇化快速发展阶段，实施新农村建设战略，既有必要，又有可能。在目前我国城乡差距还比较大、农村还相当落后的现实面前，开展新农村建设，通过农村自身的变革来缩小城乡差距，有助于平衡城乡关系，实现城乡均衡发展。

实施新型城镇化战略是调整城乡关系、构建新型城乡关系的又一重要举措。农村的根本出路在于非农化，新农村建设不能就农村抓农村，要跳出农业抓农业，加快农村劳动力向城镇转移，实现非农就业，通过城镇化带动“三农”问题的解决，实现城乡均衡发展。2013年底召开的中央城镇化工作会议指出，城镇化是现代化的必由之路。所谓城镇化，简单地说就是农村人口向城镇转移的过程。从这个定义来看，城镇化的重点应放在农村，尤其应放在农村转移人口上，通过转移农村人口来减少农村人口，使转移出农村的人过上城市人的生活。同时，留在农村的人通过土地规模化经营和加快农村工业化、非农化进程，实现农村现代化。

5.破除城乡二元体制，实现城乡发展一体化

（1）实施城乡发展规划一体化。科学合理的发展规划是城乡持续健康发展的前提。城乡要协调、持续、一体化发展，规划必须先行。在制定城乡发展规划时，必须统筹兼顾，牢固树立城乡发展一盘棋的思想，坚决克服重视城市发展规划、忽视农村发展规划的错误行为。要扩大规划范围，变单一的“城市规划”为全面的“城乡规划”，要遵循优化城乡资源配置、增进城乡居民福祉的原则，统筹城乡规划，把城乡作为一个整体进行统一规划。

（2）实施城乡基础设施建设一体化。基础设施是方便城乡居民生活的必备条件。长期以来，我国实施的是各种资源向城市倾斜的政策，基础设施建设的重点在城市，基础设施建设资金从农村向城市单向流动，结果是基础设施建设过于集中在城市，农村基础设施匮乏，农民生产生活极其不便，农村环境存在“脏、乱、差”现象。要改变这种状况，必须变“向城市倾斜”为“向农村倾斜”，加大农村基础设施建设的财政支持力度，同时通过优惠政策引导社会力量参与农村基础设施建设。

（3）实施城乡户籍管理一体化。城乡分割的户籍管理制度是城乡二元结构形成和固化的主要制度根源。改革户籍管理制度、实现城乡人口管理一体化是实现城乡发展一体化的重要途径。户籍管理制度改革的关键在于解决隐藏在户籍背后的各种城乡差异问题，剔除附着在户口上的各种隐性福利，恢复户口的人口统计功能。当前最主要的任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住城市的这部分农村人口有序实现市民化，解决好他们的落户问题。

（4）实施城乡劳动就业一体化。就业是民生之本。要使城乡居民安居乐业，必须建立城乡劳动者平等的就业制度，让农民与市民在统一的劳动力市场上进行公平、公正、公开的就业竞争。

（5）实施城乡公共服务一体化。农村公共服务是城乡公共服务的“短腿”。要改变这一状况，必须采取向农村倾斜的政策，把公共服务建设的重点放在农村。一是统筹城乡教育发展。合理配置教育资源，并重点向农村倾斜。落实农村义务教育“以县为主”管理体制的要求，明确各级政府保障农村义务教育投入的主体责任，确保相关教育经费落到实处；推进农村中小学教师人事制度改革，通过加强编制管理、教师和校长聘任制、加大培训力度、引导和鼓励城市优秀教师到农村任教等措施提高农村教师队伍素质。二是统筹城乡医疗卫生事业发展。加大卫生支农和扶贫力度，组织城市医疗机构开展“一帮一”活动，对口支援农村卫生机构；健全农村医疗卫生经费保证机制，加大财政对农村公共卫生的投入，健全农村卫生专项转移支付制度，提高农村卫生机构的服务能力。三是统筹推进城乡社会保障体系建设。坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，建立城乡统一的社会保障体系。改革的重点任务是：打破城乡二元社会保障格局，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险整合为城乡居民基本养老保险制度，将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险整合为居民基本医疗保险制度，实现城乡居民在养老和医疗保险制度上的平等和资源共享；统筹城乡住房制度改革，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，不断满足包括农民工在内的城市中低收入家庭的住房保障需求，为农民工市民化扫除住房方面的障碍。

注释

①《十八大报告学习辅导百问》，学习出版社，2012年，第21页。

②朱玉伟、黄莉：《当前中国政治关系现状分析》，《中共银川市委党校学报》2009年第3期。

③《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1995年，第68页。

责任编辑：海 玉