进一步健全党的纪检监察体制的思路对策

徐喜林

摘 要：进一步健全党的纪检监察体制，既是加强反腐败体制机制创新的根本要求，也是加强党风廉政建设的重要制度保障。实行双重领导体制的纪委虽然可以对同级党委和同级领导干部实施监督，但普遍存在监督不力、监督过软以及监督主体上的越位、缺位、错位等问题。必须进一步落实纪检监察部门的监督作用和协助责任，强化纪检监察部门的功能与权力，拓展对权力监督的范围与领域，加强纪检监察队伍建设。要将纪检监察部门的工作重心和主要精力集中到监督问责和查办案件上来。

关键词：中国共产党；纪检监察；体制缺陷；思路对策

中图分类号：D262 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2014）04-0012-05

党的十八大报告提出，要“健全党的纪检监察体制”①。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步明确指出，要“改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能”②。党的纪检监察机关在党的反腐倡廉建设中无疑具有举足轻重的地位和作用，但从当前党的纪检监察机关双重领导体制的运行效果来看，仍然存在监督受限、查案不力、履职受制等问题和缺陷。对此，本文试图从开辟反腐败体制机制创新空间、界定反腐败的责任主体与边界、强化纪委的功能与权力、拓展对权力监督的范围与领域、强化纪委执纪监督的责任、强化监察职能、加强党的纪检监察队伍建设、强化党对反腐倡廉建设的统一领导等几个方面，对如何进一步健全党的纪检监察体制提出管见和建议。

一、进一步健全党的纪检监察体制的现实必要性

1.进一步健全党的纪检监察体制是加强党内监督的题中之义

面对复杂多变的国际国内形势，执政的中国共产党要想真正为人民执好政、掌好权就必须不断加强自身建设。加强党的自身建设的一个重要方面就是要主动加强党内监督和政府部门的监督，确保执政党权力的科学运作。而作为党内监督机关和政府部门专门监督机关的各级纪检监察部门理所当然肩负着更加重要的职责。各级纪检监察部门必须根据具体实际，不断总结纪检监察工作的成功经验，按照党章和相关法律法规的要求，不断创新领导体制和工作机制，从而进一步增强党的纪检监察工作的有效性。

2.进一步健全党的纪检监察体制是遏制腐败的现实需要

当前，群众反映强烈的腐败问题依然存在，而且呈现出一些新的态势。一是由于地方和部门利益的驱使直接导致某些腐败行为；二是由于权力寻租与商业性贿赂的相互结合使某些腐败分子铤而走险；三是由于公共资源短缺及其配置的权力过分集中导致某些行业和领域腐败问题日益突出；四是由于资本的大量跨国流动使违法犯罪的领域和空间进一步拓展，同时也为腐败分子逃避打击提供了更多的机会；五是由于使违法犯罪手段的高科技化、高智能化

和涉案对象身份的复杂化使腐败问题查处的难度不断加大。③要有效反对腐败和遏制腐败，必须迫切需要进一步理顺和健全党的纪检监察体制。

3.进一步健全党的纪检监察体制是加强反腐败体制机制创新的必然要求

加强反腐败体制机制创新和制度保障是党的十八届三中全会提出的一项重要政治任务。进一步健全党的纪检监察体制是创新反腐败体制机制的重要方面和关键环节。纪检监察部门是反腐败的组织者、协调者和实施者。然而，当前我国的反腐败机构职能比较分散，还不能很好地形成合力，有些案件在查处过程中还会遇到这样或那样的阻力和问题。要解决这些问题，必须深化改革党的纪检监察体制，建立健全反腐败领导体制和工作机制，推动党的纪律检查工作双重领导体制的具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的垂直领导；落实党风廉政建设责任制，充分发挥各级纪委和监察部门的监督作用。

二、当前党的纪检监察体制存在的问题和缺陷

1.履职受制

当前，地方各级纪委受同级党委和上级纪委的“双重领导”。这种领导模式虽然没有提以谁为主，但党委的领导排在前面，人财物都在同级党委政府掌握中，从而形成了事实上的以同级党委领导为主。有的地方过分强调要围绕中心，服务大局，纪委被迫成了地方不少工作的“宪兵队”“救火队”，往往是“种了别人的地，荒了自己的田”，纪委履行本职工作的效率因此大打折扣。行政监察机关作为本级政府领导下的一个职能部门，其行使重要职能时都必须报请同级政府批准。行政监察机关与党的纪检监察机关联合办公后，其工作环境虽然有所变化，但双重领导受制约较多的困境并没有从根本上得到改善。

2.监督受限

在双重领导体制下，虽然纪委可以监督同级党委和同级领导干部，但存在同级监督不力或监督过软的问题，特别是对党委“一把手”监督难问题仍然普遍存在。2013年被查处判决的山东省原副省长黄胜在先后任德州市长、中共德州市委书记、副省长期间，利用职务便利，为他人在企业经营、职务晋升等方面谋取利益，先后多次收受21个单位或个人给予的财物共计折合人民币1223万余元。④吉林省原常务副省长田学仁在担任地方领导及副省长的16年间，85次受贿金额达1919万元。⑤黄胜、田学仁在多个领导岗位上的多次贪腐行为既没有被相应的同级纪委主动报告过也没有被相应的监察部门主动过问过。这不仅可以看作是同级纪委对同级党委监督难、同级监察部门监督不力的两个佐证，而且由此可以看出双重领导体制下的“同体监督”等制度缺陷的严重性。

3.查案不力

纪检监察部门的任务主要是查处大案要案，但许多大案要案的立案需要当地主要领导审批。有的主要领导为保护本地区本部门的利益，对一些腐败问题大事化小，小事化了。按照党章规定，各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准。在实践中，查处同级党委委员违法违纪案件，到底是查还是不查、早查还是晚查、查到什么程度等，很大程度上都取决于党委书记的态度。有的地方和单位主要领导既害怕查案影响自身形象又担心“拔出萝卜带出泥”，危及自身利益，往往对纪检监察机关办案工作横加干涉甚至阻挠，使一些腐败问题难以查处，纪检监察机关查处案件的独立性因此大打折扣。

4.自身监督难

纪检监察机关的主要职能是维护党纪政纪，预防和查处各种违纪违法行为。其自身的监督却往往容易被人们所忽视。纪检监察机关作为监督者，手中掌握一定的权力，其权力主要来源于《党章》《行政监察法》等党纪法规的授权。纪检监察机关的权力一旦缺少来自自身和外部的监督，就会形成更大的腐败风险。“谁来监督纪检监察部门”的担忧并不是多余的。

5.监督资源有待进一步整合

现行的反腐败体制机制要求纪检监察部门和公检法等司法部门各负其责。纪委在反腐败中负有组织协调职能，但在组织协调组织部门、检察院、法院、公安局等同级部门的反腐倡廉工作时，因其权力所限，可能出现各自为政、各行其是的局面。近年来，虽然对与纪检监察相关的领导小组、协调小组和联席会议等议事协调机构以及内设机构进行了相应的调整，减少了相关机构的职能交叉，加强了监督和办案的力量，然而，从整体上看，由于纪检监察机构与公检法等其他部门分属不同的系统，加上纪检监察机构与反腐败的其他相关机构存在一定程度上的职能交叉或重合，依然不能很好地行使其组织协调方面的职能。

三、进一步健全党的纪检监察体制的对策思考

1.落实好“三化”，为反腐败体制机制创新开辟空间

《决定》提出要“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导”⑥。这就在坚持《党章》精神的基础上，为党的纪检监察体制改革创新开辟了一个广阔的空间。当务之急就是要抓好和落实好双重领导体制具体化、程序化、制度化这“三化”。一是要具体划分职责。要具体明确同级党委和上级纪委领导纪委工作的领导职能、相关职责、领导内容、领导形式等，使纪委工作能够更好地有所遵循。二是要规范相关程序。纪委正常工作如何向同级党委和上级纪委汇报，案件检查工作如何向同级党委和上级纪委请示等都要有一定程序。要防止同级党委对纪委工作随意指挥，过度干预。三是要建立相关制度。通过制度保障和加强上级纪检监察机关对下级纪检监察工作的领导。

2.分清“两个责任”，界定反腐败的责任主体

《党章》赋予纪委的职能与权限可分为三大部分。一是惩腐，即通过监督、查办案件、协调反腐败工作等职能达到惩治腐败的根本目的。二是正风，即协助党委抓好党风。三是维权，即通过受理党员的控告和申诉等制度保障党员权益。这本来是一个完整的责任体系，但由于没有具体的实施办法，造成了一些党委把凡是党风廉政建设的任务都交给纪委承办。尤其实行党风廉政建设责任制后，不少纪委尤其是派驻纪检组承担了党风廉政建设的主体责任。纪委由“裁判员”变成“运动员”后，直接影响了党风廉政建设责任制的落实。《决定》明确提出：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用”。这些新要求明确了党委、纪委在党风廉政建设中的各自责任。在党风廉政建设和反腐败斗争中，党委的主体责任与纪委的监督责任、协助责任有机融合，构成了当今党风廉政建设责任主体系统。

3.明确“两个为主”，强化纪委的功能与权力

推进党的纪检体制机制改革创新，必须落实“两个为主”，这是推进反腐败领导体制与工作机制改革创新的关键所在。一是以办案为主，即“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”⑦。这是贯彻落实“有案必查”的“尚方宝剑”。当前和今后一个相当长的时期，腐败问题仍是易发多发的高发期，掌握案件线索和查办腐败案件是反腐败工作的重点内容，也是提高反腐败整体威力的“刹手锏”。明确下级纪委查办案件以上级纪委领导为主，就可以较好限制同级党委对案件查处的消极应付，有利于形成查办案件的“直通车”，为惩治腐败创造有利条件。二是以提名为主，即“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”⑧。纪委书记、副书记是一级纪委的主要领导，他们的提名与任免对纪委工作的开展有重要影响。以前，纪委书记的提名以地方党委组织部门为主，由于工作性质与行业的区别，往往把不从事纪检工作的干部放在纪委书记岗位上来。这样的后果，一是他们不熟悉纪委工作，不便于尽快开展工作；二是由于培养提拔他们的不是纪委，对纪检工作不够热心与上心。纪委书记和副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，确保上级纪委的领导权，有利于强化各级纪委同上级纪委的沟通和联系，有利于各级纪委更加大胆地履行监督职责。近年来，有不少学者提出，应当对纪委实施垂直领导，以建立独立的监督体系。其实，在我国历史上早就有类似的做法。我国东汉时期，御史中丞、司隶校尉和尚书各据一席，称为“三独座”；元代，御史台、中书省、枢密院并列为“三大府”；明清时期，都察院与六部为“部院并座”，都直隶皇帝统制。⑨这些无疑为我们提高纪检监察部门的相对独立性提供了有益借鉴。但也必须明确，目前我们不可能实行上级纪委对下级纪委的垂直领导，因为这样做的话就会与《党章》相悖。但并不是说不可以在不改变双重领导体制的大框架下，加强纪委的权威，形成纪委的相对独立性。上述“两个为主”就是在现行双重领导体制内从工作机制上解决问题的创新做法。这一作法既坚持了党对反腐败工作的领导，坚持了党管干部的原则，又保证了纪委监督权的有效行使，有利于加大反腐败工作力度。当前亟须出台更加细化、更加明确的操作办法，使上级纪委加强领导有章可循、下级纪委接受领导有据可依。与此同时，还要积极探索消除双重领导体制弊端的新举措新途径，为全面推行纪检监察机关的垂直管理创造和积累经验。

4.实现“两个覆盖”，拓展对权力监督的范围与领域

推进纪检监察派驻机构改革与加强巡视工作既是反腐败的两大利器，也是得到社会广泛认可的两大亮点。《决定》提出纪检监察派驻机构与巡视工作两个“全覆盖”，不仅有利于加大监督力度，而且有助于开创反腐败工作的新局面。首先，纪检监察派驻机构要“全覆盖”。《决定》提出“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理”。⑩这就为发挥纪检监察派驻机构作用拓展了空间。2004年，中共中央纪委和监察部对56个双派驻与单派驻机构实行了统一管理。中共河南省纪委和河南省监察厅于2005年对36个“双派驻”机构实行了统一管理，至2013年止，“双派驻”机构增加至45个。派驻机构统一管理后，认真履行监督、协助职责，在开展所在部门党风廉政建设工作中发挥了重要作用。但纪检监察派驻机构统一管理远没有达到预期效果。从派驻范围上看，有相当一部分党政机关和所有事业单位还没有实行派驻，对单派驻机构也没有全部实行统一管理。从统管效能上看，仍有一些派驻机构对自身定位不准，还没有走出内设机构的阴影；对驻在部门尤其是对“一把手”的监督仍然乏力；查办案件难仍然是纪检监察工作的薄弱环节，相当部分案件不是派驻机构自身查出来的，而是通过其他案件带出来的。要解决上述问题，一要从范围上做到“全覆盖”。即对党政机关和事业单位都要派驻纪检监察机构，对单派驻机构也要尽快实行统一管理，形成纵横到边的纪检监察派驻机构网络。二要从模式上讲要因地制宜。严格按照“实行统一名称、统一管理”和“只能加强，不能削弱”的要求，从实际出发，宜“点”则“点”，宜“面”则“面”，科学设置，成熟一个派驻一个。总体上讲，中央和省一级宜实行“点派驻”。省辖市宜实行点面结合的模式，县区一级则主要实行分片派驻的模式。三要进一步加大纪检监察派驻机构统一管理改革的力度，对派驻机构实行人财物全部统管。其次，巡视工作要做到“全覆盖”。《决定》要求“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”。这是推进巡视监督的一个重大举措。绝对的权力必然导致绝对的腐败。别说一些所谓的“清水衙门”不能排除腐败，就是一些事业单位和国有企业也很难独善其身。事实上这些部门也存在不少的权力，如果防范不力也有可能会发生腐败案件。这就说明，权力一旦失去制约和监督，不论大小都有可能被滥用，都有可能产生腐败。今后，按照所有权力都要受到制约和监督的原则，必须进一步强化巡视监督，尤其是要在对党政机关加大巡视力度的同时，探索对事业、企业单位的巡视监督。各级巡视机构都要按照中央的要求，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心，监督检查包括中央政治局委员兼任地方党委书记在内的领导干部是否存在违反政治纪律、贪污腐败、违反中央“八项规定”精神、违反组织人事纪律等问题，真正做到早发现、早报告，促进问题解决，遏制腐败发生。

5.突出监督主业，强化纪检监察部门责任

纪检监察机关作为国家治理主体的重要组成部分，按照党章和行政监察法的规定，纪检监察机关的主业是执纪监督。只有改变过去反腐败机构职能分散、形不成合力的状态，才能避免在查办案件中受地方和部门牵涉太多，才能保证有腐必反、有贪必肃，确保国家治理机制良性循环。为了突出主业，彰显纪检监察特有的反腐败功能，纪检监察机关必须认真研究解决工作泛化、职能异化、主业弱化问题。一要进一步突出监督检查职责，强化办案。要坚持“老虎”“苍蝇”一起打，要抓早抓小、防微杜渐，切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题，一旦发现领导干部有腐败的苗头性问题就要及时了解核实，进行诫勉谈话，将贪腐苗头消灭在萌芽状态。从党的十八大召开到2014年2月，已经查处省部级干部22名。其中，2014年前两个月就查处省部级干部4人。B11这说明我国将进一步加大反腐力度。今后应当进一步加大查案力度，真正实现对腐败问题的零容忍。二要转职能、转方式、转作风。要以改革创新的勇气和智慧，转变越位、错位，弥补短板、缺位，在转职能中强化职能，依法依规明确站位，不断改进纪检监察的工作方式方法。三要当好专职“监督员”和“裁判员”。既要抓好一般性的业务检查又要加强履职监督。通过监督检查和查办案件，擦亮纪检监察机关的牌子、打出纪检监察机关的权威，真正发挥好纪检监察机构反腐败主力军和组织协调等重要作用。

6.强化监察职能，形成纪检监察双重合奏

行政监察是反腐败必不可少的一翼，是与纪检相互配合出击的两个拳头，只有在发挥纪检作用的同时发挥好行政监察的职能作用，才能相得益彰，事半功倍。当前行政监察充当地方重点工作的“开路先锋”和“破障队”的角色过多，而发挥自身执法监察、廉政监察、效能监察作用明显不够。建议行政监察机关应当进一步明确监察职责，既监督又巡察，变“运动员”为“裁判员”，变“破障队”为“督战队”，加强监督问责，维护政风行风，推进廉政建设。

7.建好一支队伍，打造纪检监察铁军

习近平总书记在中共中央十八届纪律委员会第三次会议上提出“纪委查别人，谁来查纪委”这样尖锐而现实的问题，强调纪委更要接受监督。这既是对纪委工作提出的新希望也是反腐败的新要求。树立各级纪检监察机关的形象与威信不仅需要中央授权，而且需要纪检监察机关加强自身廉政建设和反腐败力度。在广大人民群众心目中，纪检监察机关是代表党和国家行使监督检查的专门机关，是正义与威严的象征，也是正直与光明的化身。应当充分肯定，绝大多数纪检监察干部是坚持正义、秉公执纪的，杨正超等一批先进典型就是代表。由于纪检监察干部也生活在腐败高发的现实生活中，腐败的诱惑致使一些意志薄弱者被腐败拉下水，像被查处的中共山西省委原纪委书记金道铭就是一个典型的反面案例。这说明，打铁还需要自身硬。信任不能代替监督，监察权力不受监督，也会导致腐败。香港廉政公署要接受4个监督委员会的监督，瑞典的监察部门广泛接受相关部门和公众的监督，就很能说明问题。习近平总书记强调要把权力关进制度的笼子里，就是强调有权必有责、用权受监督、违纪受查处。纪委也有很大的权力，这种权力也必须关进制度的笼子里。纪委必须强化自我约束，牢固树立监督者更要接受监督的意识，在敢于监督、善于监督的同时，主动、自觉地接受监督。要主动接受同级党委、政府和上级纪检监察机关的监督等内部监督。要广泛接受群众监督、舆论监督、联网监督等外部监督。只有这样才能打造一支执纪铁军，才能真正赢得人民群众的信赖。

8.落实一个保障，加强党的统一领导

必须鲜明指出，深化改革党的纪检体制既不是要搞“三权分立”也不是要摆脱党的领导，而是要更加科学有效地加强党对反腐败工作的统一领导。我们必须从理论和实践上形成如下共识。一是党委领导不等于党委书记的领导。有的人习惯于将党委与党委书记划等号，认为党委书记就代表了党委。这在理论上是荒谬的，实践上也是非常有害的。党委书记作为党委的“一把手”既不是“山大王”也不是“家长”。一些“一把手”之所以腐败就是没有处理好这一重大问题，以致滥用职权甚至以权谋私。二是党委领导不是“一言堂”领导。党委领导反腐败只能是按照党委议事规则，坚持民主集中制，集体决策反腐败相关的重大事项，决不能一个人说了算。三是党的统一领导主要是党的反腐败基础理论的指导与路线方针政策的领导。改革开放以来，我们党领导和带领全国人民走出了一条中国特色反腐倡廉道路，并形成了反腐倡廉的理论体系，这是指导中国反腐败的理论支撑。党的十八大以来，先后提出“有案必查”、“老虎苍蝇一起打”、“反腐败零容忍”等理论，不仅丰富了反腐败的理论，而且为深入开展反腐倡廉建设提供了理论指导。四是党的统一领导主要是集中到党中央的统一领导。党的纪律的核心之一就是全党服从中央。加强对反腐败的统一领导，就是要团结在以习近平为总书记的党中央周围，上下一心，把反腐败斗争进行到底。

注释

①《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2012年，第51页。

②⑥⑦⑧⑩《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（二〇一三年十一月十二日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）》，《人民日报》2013年11月16日。

③付启章：《创新基层纪检监察体制 加强基层党内监督》，《中共成都市委党校学报》2007年第4期。

④潘则福：《山东省原副省长黄胜受贿调查：人称黄三亿》，《廉政瞭望》2013年5月17日。

⑤张媛：《涉贿1919万 吉林原副省长田学仁认罪》，《新京报》2013年10月11日。

⑨王克群：《创新体制 从源头上解决腐败问题》，《中共云南省委党校学报》2005年第3期。

B11徐霄桐：《十八大后22名落马 省部级以上高官同地任职平均31年》，《中国青年报》2014年3月5日。

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