开发区管理体制的过渡性与变革问题研究——以管委会模式为例

胡 彬

(上海财经大学 财经研究所，上海 200434)

一、引 言

开发区是指在城市或其他有开发前景的区域划出一定范围，经政府科学规划论证和严格审批，实行特殊体制和特殊政策的开放开发区域(黄邦嘉，2004)。自20世纪80年代中期起，我国开始涌现出包括经济技术开发区、高新技术开发区、科技园区、出口加工区等在内的各类工业开发区。开发区作为新兴的增长空间，如何组织和实施生产功能的开发，在培育市场主体、容纳外部资本和开辟开放窗口等方面构建市场化竞争的“效率高地”，关系到改革开放的进展与成效。经过多年的摸索和经验积累，相当多的开发区都采取了由政府主导的管委会模式。开发区管委会模式是为推行“小政府、大社会”的管理目标而创设的、以相对独立运行为特点的新型制度。管委会作为政府的派出机构，通过获得政府的高层次授权，行使经济开发、规划管理、为入区企业提供服务等功能。通常情况下，为了有效区分行政管理和经济开发职能、引入市场竞争机制，在管委会之外还会另设开发总公司，负责开发区的土地储备、基础设施建设和招商引资等工作。然而，由于开发总公司基本上没有决策自主权，开发区管委会不但负责宏观决策，而且还负责具体的微观管理，容易造成权力向管委会过度集中，导致政企不分，使开发总公司应有的作用得不到发挥，整体管理效率低下(雷霞，2007)。更重要的是，在实际操作中还面临着不少矛盾：开发区管理方经常抱怨行政授权不充分，同时又难以避免超越授权边界的违规行为；在要求突破体制束缚的同时，又不得不寻求体制内的改革驱动。之所以存在这些问题，主要是因为开发区管理体制作为特定背景下的制度安排，以特殊政策作为行政授权的主体内容，属于一种过渡性的选择。当开发区的发展环境、支撑条件发生变化，其自身的功能演化提出新的制度需求时，其过渡性导致的矛盾就会凸显、加剧并成为开发区持续发展的制约因素。

本文分析了开发区管理体制过渡性的成因、表现形式与化解途径，认为相对于外部环境的变化和经济组织演化的内在需要，制度创新的供给滞后与能力缺陷造成了开发区管理体制的过渡性矛盾普遍存在。通过对比研究开发区管理体制变革的实践模式，本文认为消除开发区管理体制过渡性矛盾的关键在于自上而下的政府改革，包括再造公共管理导向的制度环境和向企业家城市的管理模式转变。

二、开发区管理体制的过渡性

在改革开放中扮演先导角色的开发区，其管理体制的选择与组织架构的设计均呈现出过渡性的特点。这种过渡性首先表现为管理体制对于特定的时间节点、空间范围、内部资源以及外部机遇等诸多条件的一种高度依赖；其次，则是由阶段性的政策目标和国家战略的重点导向所决定的。当上述前提发生变化时，开发区管理体制的过渡性就会凸显出来，表现为不能满足新兴的管理需求以及偏离预设的管理目标，进而影响开发区的持续发展。

(一)开发区管理体制过渡性的成因

20世纪80年代以来，以生产标准化和生产成本优化为驱动力的全球产业转移为我国的开发区建设带来了难得的发展机遇。作为改革开放的突破口和非均衡发展的战略起点，开发区管理和运营模式有其特定的形成前提与约束机制。政府主导的地区发展体制是其形成与变迁的主要前提，开发区在产业发展导向、要素的吸引与集聚、开发成本的规避、土地资源的价值实现与增值等方面，都离不开政府的介入与支持。为了提高开发区的投资效率和实现特定地区的优先发展，在管理体制上寻求突破特别是给予政策性的行政授权，在当初就成为一个关键而可行的选择。这是因为，相对于丰裕的劳动力和待流入的大量海外资本而言，与国际惯例相适应的制度、管理规范成为制约开发区建设的“短板”。

在这种背景下，以管委会模式为典型代表的开发区管理体制应运而生。作为现行制度约束下边际创新的结果，它既表现出一定的超前性，同时也受到渐进式改革中路径依赖的制约。这突出地表现在：开发区管理体制的运行高度依赖政府的政策性授权以及相应的资源和权威的支持，随着开发区内外部经济环境的变化和全球产业链的重构，开发区的制度供给难以做出适时的变革和调整，体现出某种滞后性，其短期内拥有的超前性、权宜性的制度优势常常演变为中长期的制度缺陷。

(二)开发区管理体制过渡性的表现

1.分权化背景下确立的开发区管理体制呈现出封闭运行的特点。为发展市场经济和营造开放的外部环境，“管制型政府”向“服务型政府”的转变一直是我国政府管理体制改革所遵循的导向性原则，并成为过去若干年以来开发区管理模式探索的主要依据。这同时也意味着，在开发区的管理分工方面，地方政府重点实施宏观层面的协调与控制，减少对微观领域具体经济活动的干预，并在一定程度上加大了对开发区管理机构的放权力度，赋予经济主体以决策的自由空间，以改良和创新政府管理模式。因此，从分权的角度来看，开发区管理体制的形成内生于经济发展的演进过程。以分税制和土地出让收入返还为代表的政策设计，反映出中央政府意图调动地方发展经济的积极性，并减少对微观领域具体经济活动的干预。鉴于这种依赖行政分权而创造的“有中国特色的维护市场的经济联邦制(market-preserving)”，促使地方政府通过建立以利润最大化为目标的企业来增强其权力和资源(刘汉屏等，2003)，故而引导开发区在管理模式的选择上也倾向于围绕着调节政企关系和向市场放权而展开，使其进一步分化为“政府主导型”、“企业主导型”和“政企混合型”等多种模式。

尽管多样化的管理模式丰富了开发区管理体制演变的内容，然而整个放权改革的尝试还只是在政府授权的范围内实施，并未触及纵向线条之外的权力与资源，以至于开发区管理模式受整体政府管理体制的局限而具有封闭运行的属性与特点。这种客观现实是由政府管理的“条块体制”所决定的。所谓“条块体制”，是指以层级制和职能制相结合为基础，按上下对口和合并同类项原则建立起来的从中央到地方各个层级的政府大体上“同构”的政府组织和管理模式(周振超，2009)。“条块体制”的存在，使得开发区管理模式的封闭属性特点难以在短期内发生改变，同时也埋下了体制复归的隐患。以管委会模式为例，作为政府的派出机构，尽管它代表政府行使开发区的土地开发、基础设施建设、招商引资和社会管理等职能，甚至在经济开发和社会治理等方面具备一定的管理机制试验权，但是由于管理口径的限制，致使在实际的操作过程中面临着自我调整与变革的困难。即便开发区管委会模式在“条”与“块”之间进行了适度的整合，但是当这些管理线条延伸出开发区外时，依然会碰到“条”、“块”如何有效衔接和协调的核心问题。所以，开发区管理体制在得益于空间独立性所赋予的制度优势的同时，也受困于封闭运行带来的各种管理难题。

2.伴随开发区向城区形态的转化，管理体制出现“碎化”现象。明确界定开发区的地域范围，既有利于政策的聚焦和体现效率优先原则，同时也是为了突出“小政府、大社会”的管理优势。然而，开发区的地域边界会随着产业规模的扩大、人口的增长和要素的流入而出现扩张性的动态变化。当前，开发区向综合新城区转变已经成为一种趋势，特别是在经济发达的地区，已是一种比较普遍的现象。随着开发区向城区形态的转变，无论在功能上还是在结构和组织形式上，开发区管理体制变革都面临着新的任务，比如为产业结构升级、区域空间融合、用地结构调整、城市功能增进乃至增长方式转型等提供规划、制度和政策支持。然而，管委会模式存在的政企职能不清、法律地位不明确、外围体制改革滞后，以及“准政府”的尴尬定位等问题，制约了开发区的进一步发展。

首先，当要素流动日益频繁时，开发区与非开发区之间的体制冲突不断加剧，主要表现为：当初为提高运行效率而设计的“小政府、大社会”的管理模式无力处理农村人口城市化问题 (王雄昌，2010)，产业结构与功能单一化，区域联动受到牵制，立法和司法权缺失导致社会管理出现真空，等等。

区内区外两种管理体制的不对称和地方政府期望扩大政策性收益的动机与税收偏好，促使政府权力向市场领域延伸，造成要素市场价格的扭曲和“一城多区”、“一区多园”、“大区套小区”、“区内注册、区外经营”等发展乱象。这些现象的普遍存在，使得在招商引资政策、项目布局、财政分成、空间规划等方面，不同开发区之间、开发区与行政区之间、开发区与城市之间的博弈变得更为错综复杂，使城市管治形态多样化、过程复杂化、权力分散化、空间分割细碎化，城市管治系统因此在空间上和组织上双重“碎化”(王慧，2006)。这些碎化现象恰恰表明了，受到时空局限的、相对静态的开发区管理体制已经不能适应动态发展的需要。

3.与国际接轨过程中存在着市场化竞争需求与非市场行为惯性的冲突。开发区从成立之初到谋求转型的再发展，是以嵌入全球分工体系并寻求集群发展和产业升级为目标的。开发区管理体制存在的问题也应从这个视角来加以检视。

加入WTO以后，来自国际规则与惯例的约束促使开发区注重质量的提升而非数量的扩张。随着政策优势的逐渐丧失，开发区管理体制的不足和管理模式过渡性的缺陷也集中凸显出来，主要表现为市场化的竞争需求和非市场化的行为惯性之间存在着冲突。在横向放权的客体存在某种程度缺位(这里的客体主要包括企业和社会组织)的情况下，这类冲突阻碍了政府职能的转变。政府职能转变的受阻，又加大了开发区管理体制自主创新和变革的难度，并导致了被业界广为争议的管委会模式向旧体制“复归”的倾向。我们认为，这种“复归”表象背后更深层次的原因是政府职能转变的滞后。

鉴于开发区在建立之初大多是以绿地投资的飞地工业化方式嵌入国际分工体系的，因此政府职能转变的滞后对于开发区的影响要比非开发区更大、更复杂。首先，开发区作为城市经济增长的发展动机和城市化快速推进的空间载体，所遭遇的管理缺失问题对经济发展的负面影响更大；其次，开发区嵌入外向型经济的工业化发展模式得益于全球价值链驱动的产业转移，从而要求其管理体制能够适应这种变化，以确保持续发展的利益基础。由于获取分工利得是产业转移的动力，分工程度的不同意味着资源配置方式和要素分配的不同(张少军等，2009)，因此开发区在发展路径上必须顺应地域分工深化的趋势，促进产业升级，形成产业集群优势。相应地，开发区必须在资源配置和要素分配中表现出足够的灵活性。然而，体制变革相对滞后的开发区管委会模式却容易让开发区陷入“制度锁定(institutional lock-in)”的困境。

综上所述，开发区管理体制的过渡性总体上表现为只在特定空间范围内行使超常自主权力的开发区管理体制阻碍了区域经济分工的自然演化趋势。开发区管理体制的设计最初是为了有效地吸引标准化生产资本的流入，由于这类资本主要关注市场准入与东道国廉价劳动力的供给，故而开发区的管理模式更加偏重于高效率地征地拆迁、建设基础设施、提升投资形象以及制定优惠的招商引资政策。如此一来，不仅在省与省、市与市、县与县之间，而且在省、市、县内部也普遍存在着开发区的同质化与恶性竞争。这种格局无疑会限制区际贸易关系的良性发展，阻碍要素的自由流动与产业的适度集聚，进而在无形中增大了开发区转型的难度。

可见，受路径依赖影响并强化的开发区管理体制，并不能自主地根据地域分工的需求进行相应的创新。开发区过渡性管理体制的“自主性”囿于空间的局限，致使在其转型的早期大多只能依靠行政区划的调整来缓解开发区扩容与管理边界受限之间的矛盾，无法从根本上解决问题。只有对开发区在地域分工演进中的地位、形态和功能变化有全面清晰的认识，以开放的视角分析开发区转型中的主要矛盾，才可能找到化解管理体制过渡性的突破口。

三、开发区管理体制变革中的制度供求关系

上述分析表明，过渡性的客观存在，迫切需要开发区管理体制不断进行变革。然而，在制度变革的过程中，制度供给能力的不足又会导致过渡性成为一种普遍现象。以管委会模式为代表，开发区管理体制是政府主导型制度变迁的中间演化形式。其在制度供给方面受到经济功能主导的路径依赖影响，加之存在权限性质属于政府委托，授权内容偏重政策化等问题(余宗良，2013)，致使它在制度改革的整个传导链条上处于末端的被动位置，从而难以满足开发区应对环境变化和分工演进的制度需求。因此，为了有效地推进开发区管理体制的变革，发现并填补制度创新的供求缺口就显得非常关键。

(一)开发区管理体制变革的制度需求

20世纪末期以来，随着国内外宏观环境的变化，开发区功能缺口日益凸显，对开发区管理制度创新的需求逐渐增大。

1.环境因素变化导致的制度变革需求。在发展之初，开发区的政策优势来自于外向型发展的制度供给，遵循“以工业为主、以利用外资为主、以出口创汇为主”的导向原则。然而，当国家的战略重点调整以后，过度依赖政策比拼加剧了开发区之间的恶性竞争，抑制了地方政府在优惠政策之外的制度创新需求。然而，政策优惠边际效用的递减，又会倒逼开发区管理体制的变革与创新。在后危机时代，产业转型升级、招商选资、培育核心竞争力、高端人才支撑、合作共赢、城乡统筹等上升为影响开发区可持续发展的主要因素(沈和，2010)。在新兴战略产业领域超前布局、占领制高点，率先探索现代服务业发展的创新模式和实现区域市场一体化，吸引和聚集全球重要资源、培育城市核心功能等，都对开发区管理体制的创新提出了迫切的要求。

2.经济组织演化带来的制度变革需求。目前，发展中国家吸引外资的政策已经从扩大贸易自由化和提供投资优惠政策的阶段向促进产业联系的方向转变(UNCTAD，2001)。这意味着，开发区政策的制定与实施已经不能再局限在初期的数量水平上，而应重点关注经济组织演化的内在需要。

不论处在哪个发展阶段，开发区作为产业集聚载体的功能始终存在，不同的只是产业集聚的类型及其内在的演化机制。在早期的发展中，开发区承担着开放的生产职能，凭借劳动力、土地和政策的成本优势，成功把握住了国际产业转移的机会，在低端环节嵌入全球价值链分工体系。在新一轮发展中，开发区必须通过集群升级，在更高的层次嵌入全球分工体系，加强基于价值链重组的区域合作。这就产生了以促进产业联系为重点的制度创新需求，主要涉及以下内容：

第一，在全球层面，在功能上增强与开放经济体之间的知识联系和技术交流，在跨国公司和本地生产者之间缔结互惠的产业联系。Gereffi(1999)指出，全球价值链引导国家之间的产业转移，建立全球分工和生产网络，全球化意味着功能的一体化和国际性分散活动的协作。这表明，增强产业集群汲取外部知识和积累升级所需专业资产的能力，可以避免嵌入式发展可能造成的“制度锁定”，为开发区争取更深层次地参与地域分工的机会。相应地，管理部门应减少干预，改革政府权力的空间配置制度，重点围绕集群创新、价值链整合、分工协作、技术合作等价值活动提供综合服务。

第二，在区域层面，开发区产业集群的升级将加快地区之间的产业转移，引发和推动价值链的区域重组，从而对改善资源配置和要素自由流动提出了要求。为此，应加快向社会和市场的横向放权，赋予中介组织与社会化服务机构以良好的生存发展空间。随着开发区与外部区域环境互动程度的加深，各开发区的独特个性将进一步释放，从而要求管理体制根据城市和区域发展的需要，实施差异化的政策创新与机制设计。开发区作为政府建立的区域产业平台，需要政府像企业一样进行知识创新和制度创新，增强区域间平台竞争的优势(严效民和胡汉辉，2011)，并为彼此之间的价值链分工与合作创造条件。

(二)从制度供给视角看开发区管理体制及其缺陷

开发区管理体制肇始于低市场化起点，属于特殊的地理、产业和资本来源指向的强制型制度变迁。这种受改革时序影响与战略目标约束的制度供给形式，一方面是为了节约制度性交易成本，另一方面是期望利用政府在制度供给中的组织权威与垄断优势，尽快使开发区在吸引资本、创造就业和外汇等方面产生显著效益。为此采取的开发区管委会模式强调行政管理的垂直授权与部门之间的横向协调，却忽略了政府行为的合理性和合法性，不利于管理体制改革的深化。其问题主要表现为：

首先，开发区法律地位长期缺失，导致制度的规范作用被削弱，使得制度供给的目标出现偏差。开发区的发展得益于中央和地方两级政府的放权改革。尽管在全国范围内，各省、直辖市、自治区都制定了有关开发区的管理条例，但是层次普遍较低，没有针对开发区的国家立法和统一的法律界定，而且地方法规和部门法规之间也往往存在冲突，未能理顺与上级政府部门的关系。这既让管委会从“畏于试验”变为“惰于创新”，也难以对其不规范的行政管理行为实施有效的监督和约束。究其深层次原因，政策性行政授权方式使开发区缺少自治基因，加之行政主体概念先天存在的模糊性、识别力不足等缺陷(余宗良，2013)，导致开发区管委会及其行为长期未能获得法律授权。

其次，缺乏响应与协调利益关系动态变化的制度机制。例如，当开发区向新城转变时，会带来利益关系与经济结构的重大调整。因城市化快速发展而出现的新的利益主体，包括居民、民间资本和社会组织等在内的利益诉求应该通过怎样的制度设计来加以满足，他们与外部资本之间的利益关系又应该如何看待并加以协调，以及如何平衡增量城市功能供给者与受益方之间的关系等，都是新涌现的、单凭提高行政效率无法解决的经济与社会管理问题。

最后，对经济组织成长与演化的制度支持相对欠缺。随着改革的深化和开放的扩大，仅仅发挥开发区的对外窗口效应已远远不能满足国际竞争和产业升级的需要。开发区作为集群发展的组织制度载体，应突出政府在培育创新网络、企业家精神、新技术与新企业孵化、社区文化等方面的突出作用。相应的制度设计与政策激励应以突出开发区的平台竞争优势为主，围绕产业集群的有效治理，重点提升开发区的专业服务功能。为此，政府需要及时地转型，在由企业代表、协会组织、相关产业代表组成的“集群委员会”中承担一定的角色(Brown，2000)，通过为产业集群组织的发展提供优质服务，打造开发区的竞争优势。

四、开发区管理体制变革的模式选择与演进趋势

(一)开发区管理体制变革的模式选择与演化

无论是环境变化的外部诱因还是经济组织演化的内在需要，制度创新的需求传导到供给层面上都有一定的滞后性。原因在于，制度本身的周期性变化受制于行为规则、组织利益的约束和文化结构的惯性影响，往往存在着认知上的迁延和滞后，增加了管理体制变革的难度。因此，大多数的制度变迁都以适应性创新为主要特点，以管委会为代表的开发区管理体制也不例外。它脱胎于区划行政的体制背景下，自然也会因为路径依赖而存在一些制度缺陷，诸如管理对象封闭化、管理行为被动化、管理方式机械化和管理主体全能化。当造成这些缺陷的体制环境没有发生根本性变化时，管委会模式就难以持续发挥稳定的激励作用。在实际运行中，管委会模式对于授权体制的依赖，已转化为了中央政府和地方政府之间围绕授权内容的博弈循环。与管理条块口径不清晰相对应的高授权模式所带来的丰厚利益(包括土地批租收益、政策红利、官员晋升以及因制度软约束而产生的隐性福利等)激励了各级地方政府设立开发区并在开发区管理中采取管委会模式的冲动。这种博弈关系的存在又加剧了地方政府之间的财政竞争，致使开发区在面临日益复杂繁多的区域公共事务时很难依靠自身的力量寻求突破性的解决方案。求助于旧体制的“复归”倾向作为可能的演进方向之一(参见图1)，恰恰说明了管委会模式在与行政管理体制整体性变迁相脱离的情况下，难以实现制度的自主创新，更多的是一种模仿性的创新。例如，天津滨海新区管理模式的不少制度安排就是参照浦东新区设计的。因此，要从根本上实现管委会模式的制度创新，有赖于政府改革的整体推进。

图1 开发区管委会模式的演化路径与创新方向

图1揭示了管委会模式几种不同的演化路径及其相互之间的关系。第一种是被业界普遍诟病为体制“复归”的情况。不少文献认为，管委会模式的这种演化倾向是为了应对越来越复杂和繁多的社会管理事务，从而导致机构膨胀和管理效率的下降。我们认为，严格而论，体制“复归”的说法并不准确，它没有认识到开发区性质、功能、结构和边界变化引发的诸多管理需求已经不是管委会能够在授权体制下加以满足的。在行政派出体制下确立的权责关系随着开发区的发展而日显不对称，从而与以经济发展为重点的超强自主管理体系产生冲突。可见，所谓的“复归”反映的恰恰是开发区管理模式在现有体制内寻求权责和职能重构的一种客观需求，并不是真实意义上的体制“复归”。

对开发区而言，政策的“空间泛化”和无时限性意味着其运作模式已成常规，实际的政策效用极其微弱(张艳和赵民，2007)。这时就出现了第二种选择：作为一种诱致性制度变迁，目前不少开发区都围绕着体制创新问题，实施了“政区合一”，即把高新技术产业开发区管理机构和园区所在地行政区管理机构合二为一，采取“一套班子、两块牌子”的模式。浦东新区、天津滨海新区、北京中关村、青岛高科技工业园、宁波开发区、济南经济开发区、广东南沙经济区等，都是政区合一的例子。这种管理模式的政府参与度介于政府直接管理和政府委托管理之间，是原有管理模式的拓展和改进。之所以这样定性，是因为我国行政管理体制改革和政府全面转型还面临一些艰巨的任务。

第三种选择代表一种理想的演化模式，是通过制度环境的再造，遵循“有限政府”、“服务政府”和“法治政府”的改革思路，实现开发区管理体制的创新性演进。经过二十多年的改革，我国的行政管理体制改革已经在政府职能转变、政府机构精简、政府管理方式创新等方面取得了一些实质性进展。然而，转型的阶段性使得充当开放先行者和制度创新试验者的开发区，较早也较集中地面临着深化改革的瓶颈制约。一个主要的原因是，兴起于20世纪80年代的由效率至上的“管理主义”指导的政府再造运动及其在多国引发的政府企业化倾向，在我国特殊的转型背景下也普遍存在于地方政府竞争之中，这在无形中增加了政企分开的阻力与难度，产生政治“碎化”的现象。因此，在看待开发区的发展问题时，不能仅从局部和微观的角度去认识与寻求解决办法。只有营造公共管理的制度环境，建立引导和加强地区多层次合作的制度机制，创新政府管理行为，才能够实质性地推动开发区管理体制的创新性演化。公共管理倡导整体性治理，与开发区以往所遵循的新公共管理改革迥然不同，是对后者造成的管治“碎片化”的一种战略回应，在管理理念、运作原则、组织形态和政府服务项目等方面都发生了深刻变化。整体性治理以满足公众需求为核心宗旨，其成果检验指标不再是片面追求产出的规模及增长速度，而是注重治理的成效与结果。公私合作是整体性治理的主要管理理念，它强调政府的整合型运作而非功能的部分整合，在组织形态上采取条块打通的网络式服务，政府服务的重点放在满足公共需求的整合政策的解决方案上。以合作为核心概念的整体治理模式，有利于改进管理主义倾向的价值理念，抑制网络结构中主体的自利性，克服碎片化治理的困境(赵国钦和曾庆斌，2012)。当然，开发区的个性差异较大，在以公共管理为导向的体制变革过程中，还需要从具体开发区的空间形态、产业结构和功能需求等实际情况出发，运用企业家城市③的行为框架引导管理模式的创新。

(二)克服开发区管理体制过渡性的相关案例：苏州工业园区的启示

从20世纪90年代中期开始至今，苏州工业园区总共经历了两次转型。第一次转型发生在1996-2005年期间，主要是为了应对政策优势弱化、产业结构单一造成的园区经济发展的脆弱性、功能不足、资源集聚的限制等问题，采取了以规模扩张为目的的行政区划调整方式。这次转型仍然着眼于廉价的土地与劳动力等生产要素。第二次转型则有所突破，它是在一定的产业基础、配套设施和不断完善的城市功能等条件下实施的，以顺应全球金融危机爆发、土地调控难度增大、劳动力价格上升和优惠政策终结等国内外形势的变化，其发展方式主要强调内涵提升和产业转移(沈宏婷和陆玉麒，2011)。有学者(罗小龙、郑焕友、殷洁，2011)认为，苏州工业园区的第二次转型是为了实现“第三次创业”。他们指出，在从工业园到新城的转型过程中，苏州工业园区实施了企业家的城市策略，采取了园区再定位、创造新城市空间等企业家城市行动，园区的新城功能和第三产业得到迅速发展。与此同时，园区管委会的管治体系也发生了根本变化，从促进经济增长管理向社会和城市综合管理转型。

从苏州工业园区转型的阶段来看，作为卷入全球地域分工体系的经济组织，当开发区沿着特定功能的发展路径面临空间形态、要素基础以及开放赋予的分工机会等方面的变化时，就需要对过渡性的管理体制进行自上而下的变革，通过制度激励释放新的支撑条件、产业关联、技术进步等核心要素对其城市化形态与功能完善的促进作用。当然，由工业园区代表的产业空间在转型发展中所产生的演化需求，还必然会涉及如何与城市中其他类型产业空间相融合与协调的问题，这将是城市和区域治理中面临的重大课题。

因此，从长远来看，开发区管理体制的变革应摒弃人为空间分割的传统做法，从城区功能融合、空间一体化、资源综合利用和加强社会管理的角度主动适应空间发展演化的需求，并围绕这些需求内容进行探索性的管理创新。以企业家城市行动为指导的苏州工业园区转型，在供给多样化的城市空间上迈出了关键一步，为建构统一城市规划下实施整体治理的公共管理体系创造了前提条件。

五、结 论

作为市场化改革和对外开放的重要举措之一，开发区管理体制的确立是在“双低(低市场化、低开放度)”的时代背景下做出的选择，其过渡性是由改革的渐进性和开放条件下嵌入全球分工体系的动态性所决定的。此外，其局部激励、封闭运行和依赖政策性行政授权的传统制度供给模式，在内外部环境发生变化和经济组织分工演进的形态、功能以及产业发展的战略重点等亟待突破时，就难以满足开发区持续发展对于制度创新的多重需求。受制度供求缺口的制约，开发区管理体制的转型不可能一蹴而就，甚至出现了向传统体制“复归”的表象。虽然另有不少开发区探索并实践了诸如“政区合一”的替代型管理模式，但是，深入的改革尚需要从填补法律释义的空白、营造公共管理的制度环境、治理政治“碎化”和激励地区分工合作等层面综合展开。这是因为，当开发区的管理收益与区域发展和全球竞争的绩效休戚相关时，开发区管理体制的变革就已经成为了建构区域治理体系的重要内容之一。

注释：

①这里的“小政府、大社会”，是学术界对于开发区管委会模式在当时背景下所拥有的制度优越性的一种认可。然而，当情境发生变化，特别是开发区管理内容不只涉及经济管理时，其不完全性就凸显出来，以致过窄的政府管理职能难以覆盖向城区形态转变而涌现出的庞杂的社会管理需求。

②有些开发区一开始就定位为“以区带乡”的城市化发展模式，如合肥经济技术开发区，这显然超出了它的职能范畴，当2004年实施宏观政策调控时，其经济发展权利被上收，不得不面对大量遗留的社会管理问题。同样实施“以区带乡”的杭州经济技术开发区，采取的则是强区弱镇的管理组合，在开发区扩容的同时，承担起区域经济、社会统筹发展等相当于行政区政府的主要职能，成为实质意义上的经济区与行政区“两区合一”。故而，是否能够承担起社会管理的职能，也考验着开发区管理体制的改良与变革。

③Jessop和Sum(2000)将企业家城市概括为五个关联的内容：(1)城市新空间的产生，即为生产、服务、工作、消费、生活等活动创造新类型的城市空间。开发区正属于此列，是全球化背景下由市场化激励产生的新型空间形态。(2)空间产生得益于一些新的方式，涉及物质、社会、数码基础设施建设和规模经济的发展等。(3)开辟城市新市场。常见的途径包括兴建文化娱乐设施、城市新景观和城市地标等。(4)寻找新资源供应以加强竞争优势。典型的新资源例如中央政府投资、跨国资本、劳动力培训等。(5)城市功能再定位。可见，企业家城市理论从形态与功能演变的视角，为界定开发区的性质及发展趋势提供了分析依据，从而也有助于指导开发区管理体制的变革与创新方向。

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