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推进治理能力现代化折射治国方略新提升

2014-06-25李树林

实践·思想理论版 2014年6期
关键词:权力现代化主体

李树林

“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,是党的十八届三中全会《决定》的一大亮点,体现了我国对35年来改革开放经验的深刻总结,表明了我们党对政治社会发展规律的深入把握。

一、从传统治理体系向现代治理体系转型

(一)治理理论解析。治理源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵。长期以来一直与统治交叉使用,主要用于国家的公共管理和政治活动领域。当代治理理论的产生和兴起主要受以下几个方面影响:第一,市场失灵现象导致大量资源不能有效配置,出现经济危机;第二,政府失灵现象导致公众的利益无法得到有效保障,公共产品不能得到有效供给,出现政府信任危机;第三,新公共管理运动以及非政府组织的兴起,为政府以外社会力量的自我服务、自我协调、自我管理提供可能性。

作为一种全新的政治分析框架,治理理论是对传统理论的超越和发展。从新公共管理角度看,服务型政府的理想模式是公共治理模式,公共性是治理的灵魂和宗旨,其本质特征在于政府与社会对公共生活的共同治理,是国家权力与公民权利的持续互动过程。首先,从治理能力角度看,强调将市场的管理激励机制以及私人部门的管理方法引入政府的公共服务,强调效率、市场化、竞争性和灵活性。其次,从治理主体角度看,强调“三部门”合作治理。政府和市场均存在失灵现象,传统的“二分模式”已经不能满足现代社会的管理需求。治理主体应多元化,政府作为第一部门、市场作为第二部门、社会组织作为第三部门,共同构成治理的主体。第三,从职责权限角度看,政府是提供公共物品的公权力机构;市场是提供私人物品的私权力组织;社会组织是提供公共物品的私营机构,三者彼此分离又相互依赖。

总之,治理是一个全新的政治理念,不同于行政和管理,它掌舵而不划桨。治理与管理主要有以下几方面区别:一是主体不同。管理的主体是政府等国家公共权力机构;治理的主体可以是公共权力机构,也可以是市场和社会组织。党的十八大以来,中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”,实际上已经体现了多元主体共治的理念。二是权力来源不同。管理的权力来自统治阶级及国家法律授权;治理的权力来自公众认可及社会契约,甚至在很多情况下,公民直接行使权力,达到自治的效果。三是适用范围不同。管理是一个制度性概念,体现国家意识形态,只适用于政府权力所及领域;治理是一个比政府更宽泛的概念,适用于全社会。四是手段机制不同。管理以政府命令、控制和规制为主,强调权力自上而下的运行;治理强调对话、协商、长期合作,强调权力的自上而下或平行运行。五是价值取向不同。管理强调的是行政观、制度观和责任观;治理强调民主观、社会观和法治观。六是达成效果不同。面对纷繁复杂的社会事务,管理多是头痛医头、就事论事,效果往往事倍功半;治理更注重事务的系统性、整体性、协同性,将顶层设计与摸石头过河有机结合,效果往往事半功倍。

(二)国家治理体系与治理能力的辩证统一关系。国家治理体系是党领导人民管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排,也就是一整套紧密相联、相互协调的国家制度。具体内容包括各领域的体制机制、法律制度安排,如行政体制、经济体制和社会体制等;构成要素包括治理主体、治理手段及治理效果三个方面。国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务,使之相互协调、共同发展的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。

党的十八届三中全会将国家治理体系和治理能力两者放在一起,作为全面深化改革的总目标,其实是指一个国家的制度体系和制度执行能力。国家治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体,有了好的国家治理体系,才能提高治理能力;提高国家治理能力,才能充分发挥国家治理体系的效能。

(三)从传统治理体系向现代治理体系转型。国家治理体系的现代化就是一个从传统治理体系转型为现代治理体系、稳步推进现代国家建设的过程。推动国家治理体系的现代化是指在新的历史时期,建构有利于激发社会活力、有利于扩大人民民主、有利于实现公平正义的中国特色社会主义各方面制度和体制机制。它为行政体制改革确立了新的目标愿景,是实现以发展为诉求的政治经济社会现代化的必然要求。

一个良好的现代化国家治理体系,至少有如下特征:一是国家机制、市场机制、公民社会机制的互相支撑与平衡;二是法治与德治的有机统一,宪法与法律成为公共治理的最高权威,社会契约和价值认同成为公共治理的社会土壤;三是民主与效率的相互补充与协调,所有公共政策要从根本上体现人民的意志和主体地位,且有利于提高行政与经济效益。

二、推进国家治理体系和治理能力的现代化

全面深化改革,解决中国当前面临的矛盾和挑战,关键要靠国家治理体系和治理能力的现代化,使国家治理体系规范化、科学化、程序化,使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家,使社会主体能够积极、有效地参与到国家治理的过程中,最终达到国家、社会、市场三者良性互动的“善治”效果。为此,要从以下几个方面推进国家治理体系和治理能力现代化。

(一)推进国家治理体系和治理能力现代化,要进一步解放思想、转变观念,树立国家治理的基本理念。当前,不论是权力机关干部,还是广大群众,对国家治理的认识还不够到位,甚至存在很多不与时俱进的观念和思想。因此,实现国家治理体系和治理能力的现代化,解放思想、转变观念刻不容缓。就政府而言,必须树立公共权力观,充分认识到权力的委托属性,人民群众是权力的委托者、监督者、制约者,运用好人民赋予的权力,执行人民的意志、维护人民的利益;必须树立法治权力观,用法律规范和控制国家的权力,做到依法行政、依法治国;必须树立牢固的服务意识,尊重人民主体地位,做到执政为民、勤政为民。从人民群众角度而言,必须树立主体意识观,认识到自己是权力的委托者,积极发挥自身的主观能动性。

(二)推进国家治理体系和治理能力现代化,要进一步理顺各治理主体的协调匹配,正确处理好政府、市场、社会三者关系。一个治理体系与治理能力现代化的政府,必然是一个内部权限分工合理、职责范围有限、高效运转、与市场社会良性互动的政府体系。改革开放以来,我国政府职能随着市场经济的不断发展与深化进行了适应性的调整与转变,从全能型政府到经济建设型政府再到服务型政府,我国政府体制改革取得了显著的成绩,市场经济的活力不断得到释放。然而,传统的政府主导型的发展模式未得到根本性改变,随着经济社会问题的不断复杂化,国家决策范围不断扩大,政府已经无力包揽一切社会事务,政府失灵现象在众多领域开始显现。因此,为适应经济社会发展的现实需要,要将市场与社会纳入国家治理的主体范畴,建构政府、市场、社会各归其位,既相互制约又相互支撑的分工体系。要尊重市场经济发展的客观规律,让市场在资源配置中起决定性作用;促进社会主体组织化发展,分散国家治理资源,在多元、集体、互动的治理模式中,解决庞杂、专业的社会问题。促进政府职能转变,为创新公共服务管理模式提供坚实基础。

(三)推进国家治理体系和治理能力现代化,要进一步创新国家治理方式方法。碎片化、短期行为、政出多门以及部门主义和地方主义,是我国现行治理体制和公共政策的致命弱点,严重削弱了国家的治理能力。必须加强顶层设计,从战略上谋划国家治理体系的现代化,站在全局的高度科学谋划各个治理领域的改革方案和具体举措,加强统筹协调,更加注重改革的系统性、整体性、协同性;总结地方治理改革创新经验,及时将优秀的地方治理创新做法上升为国家制度。在具体治理方式的创新上,可以考虑以下几个思路:一是契约化与合作方式,转命令为协商、转独占为合作,为权力寻求新的合法性途径。二是市场化与竞争方式,转官办为民营,转垄断为竞争,充分尊重经济社会发展的客观规律。三是法治化与服务方式,转人治为法治,转管理为服务,让权力在法律与制度的框架下运行,汲取现代治理的思想精髓。四是注重信息与科技手段的运用,善于利用现代信息技术的成果武装国家治理,提高治理效率,减少治理成本。

深入学习贯彻党的十八届三中全会精神,必须把握好全面深化改革的总目标,从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化,更好地发挥中国特色社会主义制度的优越性。放权于社会、让权于市场,既是政府转型的现实任务,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。一个实现治理体系和治理能力现代化的国家,必将是一个经济更加发展、民主更加健全、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加富足的国家,是一个经济健康运行、社会充满活力、人民的创造力得到空前释放的国家。

(作者系内蒙古党校公共管理教研部主任、教授)

责任编辑:康红波

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