差旅费新规能否管住公务员的“脚”

文_朱巍

差旅费新规能否管住公务员的“脚”

文_朱巍

2013年12月31日，财政部颁布了《中央和国家机关差旅费管理办法》（以下简称《办法》），《办法》取代了2007年实施的《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法》，成为约束我国公务员因公差旅费的基本法律文件。

新《办法》的出台是党和政府近年来厉行节约和反腐倡廉的总结，以《党政机关厉行节约反对浪费条例》为立法依据，区别对待各地区经济发展水平，强化各级监督和报销程序，是一部与差旅费“乱花钱”乱象针锋相对的好法律。

从反腐实践看，个别公务人员利用差旅费等名义“乱花钱”的现状由来已久，甚至已不是官场的“潜规则”，而是一定程度上的“明规则”。《办法》作为法律位阶较低的部门规章，能否真正管住公务员的“脚”，仍是一个未知数。

首先，预算外资金不好控制。财政部出台的《办法》能有效控制的只是局限在预算内资金和正常走账程序，对于普遍存在的“小金库”和“体外循环”，制度内的形式办法并不十分奏效。即便是预算已经做出，预算的调整仍有相当大的浮动空间，我国尚未存在制约预算调整的强制规定。所以，对差旅费这个涉及公务员本身“福祉”的项目，可调整的空间和理由都很大。对于小金库而言，这个《办法》基本不能有效约束。小金库的存在本身就有额外一套“体外循环”，按照现有财政制度很难监管。其实，这种隐蔽的报账和冲账模式并没有太多技术含量，不过按照走形式的官场“传统”作为遮挡，廉洁的阳光似乎很难照进来。

其次，消费转嫁太过隐蔽。对差旅费的转嫁相对于“小金库”等潜规则而言，似乎已经成为明规则。官员出行出差，尤其是在出境公务中，大都愿意随团带着各类企业老板。各种额外消费当然可以由老板们买单，公务活动外的其余活动，当然也可由老板安排。就这样，一个有权，一个有钱，二者的结合似乎顺理成章。

当然，能把老板身份明晃晃地放到公务活动中也太过突兀，不过这可难不倒个别官员。只要稍加变动就会变得“名正言顺”。比如，老板变身行业协会、意见代表、兼职教授，甚至直接变身兼职官员，更或者官员本身就是兼职老板。如此的七十二变又催生了“红顶商人”一族，权钱交易变得“有章可循”，甚至“有法可依”。

尽管《办法》强调了差旅费禁止转嫁的规定，不过区区一个部门规章将很难打破多年形成的官场惯例，也难以深层次触及到个别官员的核心利益。因此，如何真正管住公务员的脚，避免“上有政策，下有对策”，就必须进行体制综合治理。不仅差旅费规则需要强化，而且官商勾结的现状也需要打破，不能“头痛医头，脚痛医脚”，需要上升到法律层面并建立长效机制。

最后，监督机制略显不足。《办法》毕竟仅是财政部的一个规章，它所能承载的很难超过财政部自身的权力范围。从目前《办法》条文看，其第七章以众多条款列举了多种监督机制：从程序合法到报销内容列举，从追究单位责任到对个人追责，从监管转嫁消费到禁止收受土特产等等。然而，这些措施的实施主体都是财政部门或公务部门本身，以自己监督自己的形式不能说没有效果，只不过是效果难以达到预期的那么好。

对公务员差旅费的监督体系应该更加完善，不仅由政府机关进行自我监督，还应号召媒体和社会公众进行全面监督，不但要落实体制内的正常程序，还应强调打击广泛存在的各类“潜规则”“明规则”等官场陋习。

网络时代中，各种监督力量应结合网络传播和监督的特殊效果，对各种“乱花钱”的腐败现象和错综复杂的官场陋习，利用网络反腐等先进手段进行曝光。曝光内容既要包括财政部等机关依法查处的腐败涉案人员和情节，也要包括社会媒体举报和发现的各类腐败事件。

因此，关于差旅费乱象的治理工作，《决定》只是开了个好头。这并不是一劳永逸的“毕其功于一役”，恰恰相反，这将是一场持久战，必须有其他法律法规的配合和政府体制的整改作为辅助才能取得真正的成效。

（作者系中国政法大学副教授）