保障性住房建设的融资困境及完善建议

□（华北水利水电大学 河南郑州 450011）

一、保障房建设的必要性

保障性住房是与商品房相对应的一个概念，目前尚未有统一的定义。一般来说是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质和特定用途的住房。根据我国“十二五”规划纲要的阐述，我国保障性住房的基本形式有：经济适用房、廉租房、政策性租赁房（公租房）与两限房以及在一些林区、垦区、煤矿职工的棚户区改造、游牧民定居工程。

保障性住房建设无论从改善民生、促进和谐社会发展，控制高房价、拉动消费以及转变社会经济发展模式等方面看，均有很高意义。首先，改善低收入居民的居住条件是重要的民生问题。加快建设保障性住房，对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。其次，加快保障性住房建设，将有利于控制高房价，有利于更好地落实房价宏观调控的政策目标，有利于防止房价和销量的暴涨暴跌，有利于房地产市场的健康稳定发展。第三，加快保障性住房建设，不但能够有效改善城乡普通居民消费环境和条件，而且能够打消对未来住房支出的担忧，从而有利于城乡居民，特别是低收入居民的消费增长。最后，政府主导的保障房建设，以民生为导向，可以防止房地产市场的畸形发展，引导社会投资方向，鼓励更多企业和资本投入实体经济和科技创新。从这个意义上说，推进保障房建设，有望成为转变发展方式的重要突破口。

二、我国保障性住房建设的资金来源分析

我国保障性住房建设的基本融资模式主要有财政拨款、土地出让金净收益、住房公积金净收益及其他来源。具体来说：（1）财政拨款。保障性住房具有准公共产品属性和正外部性等特点，决定了各级政府拨款是保障性住房建设的主要来源。目前中央财政拨款占保障房建设资金的比重仅在10%左右，各级政府财政投入压力巨大。（2）土地出让金。国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》规定：土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。这一渠道的资金量占土地出让金金额的10%-20%。如果政府按照要求全部投入到位会使保障性住房资金短缺的情况得到一定程度的缓解，但地方政府往往缺乏有力监督，用于保障性住房建设的比例只占土地出让金总额的很小比例。（3）住房公积金增值收益。2009年住房和城乡建设部等七部门联合发出《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，要求将部分住房公积金结余资金贷款用于支持保障性住房建设。（4）住房公积金贷款。2010年住房和城乡建设部、财政部、发展改革委、人民银行、审计署、银监会印发的《关于做好利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的通知》确定了北京、天津等28个城市为利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市，贷款总额占所需资金的10%。（5）其他来源。“社会保障”和“出租保障性住房及配套设施”的资金也被用于支持廉租房和公租房的建设。

“十二五”期间，中央政府提出新建3 600万套保障性住房，到2015年实现保障性住房的覆盖面达到20%。各年的建设目标是2011年开工建设1 000万套，2012年建设1 000万套，2013-2015年每年建设500-600万套。仅2011年建设的1 000万套保障性住房就需投入资金1.3-1.5万亿元，其中5 000多亿元由中央和地方两级财政分担，其余8 000多亿元主要通过社会资金解决，因此，完善保障性住房建设融资方式具有重大意义。

三、保障性住房建设的融资困境分析

通过保障性住房建设资金的来源分析，可以发现目前保障性住房建设的融资困境主要表现在四个方面：

一是过度依赖国家财政投入。财政拨款、土地出让金及住房公积金本质上都属于国家财政收入。虽然保障性住房的准公共产品的性质决定了政府投资在保障性住房建设中的重要地位，但是对国家财政资金的过分依赖，会导致在政府财政严重不足和经济不发达地区的保障性住房供给严重不足。我们应该坚持政府在保障性住房建设融资中的主导地位，但是运作过程中，应改革僵硬的资金供给机制，发挥市场的作用，减轻保障性住房建设给政府带来的巨大负担。

二是地方政府对保障性住房建设缺乏积极性。这种现状形成的主要原因是我国传统的以财政收入等经济指标为主的官员绩效考核体系。目前，土地出让金占地方政府财政收入的比重很高，而经济适用房、两限房的土地划拨供给方式使得地方政府获得不到土地出让收入，廉租房和公租房还要对低收入家庭进行住房补贴、对开发商进行税收减免，这些原因都会导致财政收入大幅下降。不仅如此，保障性住房的建设会在一定程度上拉低商品房的价格，而房价的下降又会进一步影响土地出让价格，从而极大影响了地方政府的财政收入和GDP的增长，从而制约着地方政府建设保障性住房的积极性。

三是资金供给存在不稳定性。目前保障性住房建设以财政资金为主的融资模式存在着极大的不稳定性，主要表现在以下四个方面：（1）中央政府的拨款具有较强的稳定性，但是地方政府的事务繁多，在不少财政收入较低的不发达地区，保障房建设往往更为迫切，因而这些地方的财政拨款往往很难及时到位；（2）土地出让收入也具有较大的不确定性。在经济形势较好的年份，开发商的积极性较高，出让收入较高，但是当银行银根紧缩的年份，土地出让收入就会大幅下降。（3）保障性住房的建设资金可能被挤占。前面我们指出土地出让收入的一定比例可以用于保障性住房建设，但是往往缺乏有效监督，因而被挤占。同样住房公积金增值收益也是如此。公积金扣除住房公积金贷款风险准备金和公积金中心管理费用后，余额用来补充保障性住房建设资金，如果贷款风险准备金和管理费用金额较大，那么用在城市保障性住房建设上的资金就会相应减少。（4）公积金贷款作用有限。一方面是试点城市效果如何、何时扩大是不确定的；另一方面，不少地区公积金使用率都非常高，能用于保障性住房建设的部分占多大比例都具有较大的不确定性。

四是保障性住房建设金融工具缺失。保障性住房具有准公共物品的特性，按照政府经济学的观点，保障性住房应该由政府保障供给，但是可以采用不同的方式：政府既可以成立专门的部门（国有独资公司）直接负责保障性住房的建设，比如，由各级政府地方财政出资成立的保障房建设有限公司，也可以将保障性住房建设的任务委托给民营的房地产开发企业。目前民营的房地产开发企业的外部融资方式主要有银行借款、股票债券和其他三种融资途径。发行股票和债券进行直接融资，条件苛刻，中小房地产开发企业很难采用。而资产证券化、短期融资券和信托融资等其他融资方式在我国开展的还不成熟，很多机制性问题尚未完全解决。因此，目前对于大多数房地产开发企业而言，银行借款是其主要融资来源，渠道比较单一。

四、保障性住房建设融资模式的完善建议

保障房建设主要涉及政府、房地产开发企业（国有和私营房地产开发企业）、金融机构三个重要主体，因此，完善保障性住房的融资模式应该在加大财政资金归集力度，提高使用效率的前提下，发挥市场作用，创新融资行为。因为经济适用房采用的是控制利润率的运作方式，因此在保证土地供给的前提下，市场的运作保障了资金的供给，因此，保障性住房建设暴露的资金不足问题主要体现在廉租房和公租房方面。下面主要从廉租房和公租房融资角度，提供若干建议。

（一）应加大财政资金的归集力度，提高使用效率

1.改变地方政府官员的绩效考核方法。目前保障性住房建设采取的是中央设定目标，层层目标分解实施的方法，因此，在各级政府官员业绩考核时，要加大民生方面指标的考核权重，保障性住房建设的分解目标的实施要作为各级政府领导官员主要考核指标，从而激励地方政府官员保障性住房建设的积极性。

2.加大土地出让金计提比例。在严格保证原有10%的计提比例上，适当加大土地出让金净收益的计提比例，并建立一个强有力的监督保障机构，检查土地出让金计提后的使用情况，保障其一定用于地方保障性住房的建设。

3.积极拓展公积金的增值途径和使用范围。目前，住房公积金适用范围过于狭窄，只能用于职工住房贷款和购买国债，不利于住房公积金的增值，因此，要积极拓展公积金增值途径，比如适当购买收益率较高、风险可控的国家重点工程建设债券等。由于廉租房、公租房贷款的偿还周期较长，商业银行缺乏贷款的积极性，因此，积极开展公积金贷款试点城市的效果评估，可行则积极推进。

（二）发挥政府的作用，开拓多元化筹资渠道

1.加强投融资平台建设。组建国有投融资平台，为保障性住房的建设筹集资金，并负责保障性住房的融资、开发、建设、运营管理等。利用财政资金主要为从事保障性住房建设的房地产开发企业向商业银行贷款提供贴息、担保，为保障性住房债券融资进行保障，以激励各方积极投资保障性住房建设。政府和企业各自发挥比较优势，既保障了政府的强力支持和企业的规范化运作，又避免了政府直接负责的弊端，有利于减轻财政压力，提高融资效率。

2.建立多渠道的廉租房供给模式。政府不仅仅可以直接新建廉租房，也可以通过收购、改建以及自有住房租赁、社会捐赠等方式多渠道增加廉租房房源，鼓励房地产开发企业开发建设中小户型住房面向社会出租。比如，如果开发企业按总面积的一定比例建设廉租房，政府可以在土地、税费等方面给予一定的优惠。

（三）发挥市场作用，开展金融创新

1.积极探索推进BTR融资模式。BTR融资模式是BT融资模式和REITs融资模式的结合。BT融资模式是BOT融资模式的一种变异。BOT模式即建设经营转让模式，它是政府吸引民间资本进入基础设施建设的一种融资方式，而BT模式就是建设转让模式。比如，重庆渝开发股份有限公司与重庆市大渡口区政府2007签订合同，以BT模式投资约3亿元进行安置房项目建设，该项目被列为重庆市2008年十大重点工程项目。2010年该公司继续加大保障性住房建设力度，以BT模式承接370万平方米的公共租赁房建设任务。REITs即房地产投资信托基金。从发达国家发展经验看，几乎所有 REITs的经营模式都是收购已有房地产并出租，获取租金收益。因此，如果能将 BOT模式和 REITs模式结合起来（即BTR），不仅能解决建设环节政府资金的不足，还能够利用 REITs的优势吸引公众的闲散资金用于回购开发企业开发完成的房产，分享公租房运营过程中获取的稳定收益。

2.积极推进PPP融资模式。PPP融资模式是公共部门与私人企业合作的一种融资模式，该模式兴起于20世纪90年代欧洲及北美国家，主要用于大型公共基础设施建设。PPP融资模式有外包、特许经营和私有化三种方式。其中，外包方式需要政府承担全部投资，私有化方式不能保障廉租房和公租房的准公共物品性质，因而不适用于廉租房和公租房建设。而特许经营模式下企业完成全部投资或与政府共同投资，企业与政府签订特许经营合同，并在政府的允许下，对于所建设的房产具有经营权，在收回投资并取得合理利润之后，将项目的所有权移交给公共部门，政府最终获得项目的产权。因而采用这种模式既可以在一定程度上缓解政府的财政负担，又能保证其准公共物品的性质，符合公共租赁住房的宗旨，应该积极探索推进。