腐败蔓延的趋势及应对策略

○陈江岚

坚定不移地反对腐败，建设廉洁政治，是十八大提出的重要政治任务，是坚持与发展中国特色社会主义事业的基本保证，也是每一个共产党员和中国公民应当关注和参与的政治进程。虽然反腐败是一个持续的、长期的过程，但在目前的严重形势下，近期内必须取得“明显成效”。这也是关系执政党生死存亡的重大问题。

一、腐败蔓延的趋势及相关因素分析

腐败是一种与权力紧密结合的特殊犯罪形式，其犯罪主体通常是通过严格的选拔机制到达较高地位、掌握权力的各级官员，因而是一种理性化程度很高的犯罪类型。由于其理性化的特征，通过对腐败犯罪发生的各项影响因子及其赖以存在的制度、社会与文化、道德环境的研究，可以对腐败犯罪发生的概率做出大致的判断；制止腐败蔓延的趋势，需要对腐败发生与蔓延的条件与环境做系统的分析，在此基础上从制度、法制及文化与道德等各个层次上采取措施有效应对。

1.从数据看腐败蔓延的趋势

20世纪90年代以来，在经济体制改革与社会转型加速的大背景下，中国进入腐败高发时期，进入21世纪后，腐败继续呈蔓延趋势。

据最高检察院在历届全国人民代表大会上的工作报告，20世纪90年代起，查处的腐败案件尤其是领导干部贪腐渎职等案件呈上升趋势，进入21世纪后，继续维持了较高的数量。据报告提供的数据，1993年到1997年5年间，全国已起诉的县处级及以上领导干部贪腐渎职等案件年平均635人；1998年到2002年，年平均达2566人，以后始终维持在这一水平，2003年到2007年及2008年到2011年，同一数据分别为2592人和2438人。高级领导干部被查处也呈同样趋势：1993年到1997年，被查处的厅局级领导干部数年平均53人，省部级1.4人，2003年到2007年及2008年到2011年期间，厅局级与省部级领导干部年平均查处数分别达到186人与7人，以及190人与6人。从披露出的一些典型案例尤其是高级领导干部贪腐案例可以看到，涉案数额也直线上升，近年以来的一些案件作案手段花样翻新，涉案金额比20世纪90年代初的同类案件高出10倍乃至数十倍以上，达到令人难以想象的程度。

2.犯罪概率一般公式

用理论犯罪学的方法，通过对犯罪收益与成本相关变量的分析，一定环境下犯罪概率是可以预测的。公式对于理性犯罪普遍适用，也适用于分析腐败犯罪问题。一般地说，犯罪收益与犯罪概率成正比，犯罪成本与犯罪概率成反比，即：

犯罪概率=犯罪收益/犯罪成本。

犯罪收益，即通过犯罪得到的利益。在权力腐败犯罪中，一般指通过犯罪手段得到经济（广义财产）、社会及其他方面的利益。

犯罪成本=犯罪难度+定罪比率+惩治强度+社会惩罚+主观压力。

其中，犯罪难度，即为取得犯罪收益需要付出的时间、精力、技术等要素。

定罪比率=定罪数/全部犯罪数；未定罪案例包括未被觉察因而逃脱惩治的罪案，以及虽经揭露但经程序不予定罪的案例。

惩治强度，即对罪案的量刑标准，其强弱可以纵向比较，也可以与其他犯罪类型作横向比较。

社会惩罚，指罪犯被揭发且被惩治后，其社会生活受到的其他惩罚性影响，一般表现为发展空间受到限制，以及社会关系等方面的消极影响（如被排斥歧视等）。

主观压力，指由自我道德谴责等产生的内心压力。

在各相关变量中，定罪比率处于核心地位。

3.腐败犯罪各影响因子的现状分析

与其他犯罪类型相比，腐败罪案的发生概率有共性，但决定犯罪概率变量的环境因素则有其特殊性。

由于缺乏直接的数据且难以进行系统、深入的调查，关于腐败犯罪概率的各项影响因子，还只能通过外部的观察、经验性的模糊认识等方式，进行间接的分析。从部分已知腐败案例，以及同一时期社会、文化环境的演变分析，可以认为犯罪收益上升，犯罪成本降低，与腐败持续蔓延有直接的关系。

犯罪收益：从已经公布的一些典型案例特别是高级干部贪腐案例中可以看到，近10多年来，贪腐案值较20多年以前已经有了惊人的增长。20世纪80年代末到90年代初，有厅局级乃至省部级领导干部仅因几万元的贪腐就受到行政与刑事处罚；近年来，数百万乃至更高案值的贪腐案屡见不鲜，且贪腐标的物已经超出了金钱，权钱交易、权色交易，以及买官卖官等多种形式并存，犯罪收益呈提高趋势，应当不存在疑问。

定罪比率：某种意义上说，定罪比率是影响犯罪概率最重要的因素，也是一个最难做出确切计算的问题。诸如偷盗、伤害、杀人等许多类型的刑事犯罪，一旦发生即为人所知，破案率及经法律程序定罪率即反映了定罪比率。腐败犯罪的一个典型特点是其隐蔽性，多数情况下犯罪发生时人们无从知晓，实际罪犯与罪案数不能精确确定，因而需要从一些相关的外围情况间接地推断。1998年以后，立案（查办）数较以前明显上升，说明对腐败的打击力度正在增强。但是，从中还不能计算出这一时期腐败犯罪的实际发生数。最近一项研究指出，最近10年来被揭露的43名省部级腐败官员，绝大多数腐败经历在5-10年之间，平均为10年左右，“带病提拔”现象十分普遍。这对于判断定罪比率有一定的参考价值。至少是这些最终被查处的官员，很长一个时期逃避了惩处。另一个可供参考的间接因素是，某些贪腐官员被揭露，完全由于极为偶然的事件，如“天价香烟”案和因“微笑”导致网络人肉搜索最终查处的“表哥”案。不论真实的情况如何，从上述经研究得出的数据与带有模糊性质的经验，至少可以推论，仍有部分贪腐官员没有得到惩处，其中部分还正得到提拔。

惩治强度：与定罪比率比较，相对容易判断。横向与其他犯罪类型的比较，目前腐败犯罪惩治强度相对较弱。如偷盗案，以前起刑案值是500元，有报道说广东已经提高到1000元。从公开报道的贪腐案件看，这类案件一般案值都超过10万元。此外，一些侵害特定对象的犯罪如伤害罪量刑较重，而腐败犯罪侵害对象是公共利益，量刑似相对宽松。从纵向维度看，近年来似有宽松化的趋势。一些贪腐成百上千万的官员，已经很少适用死刑。无论横向、纵向比较，惩治强度都呈弱化趋势。

社会惩罚：社会性的惩罚一方面与当时社会的制度性安排相关，更多是受社会文化对特定犯罪的宽容度直接相关。可以从两个方面考察。一是社会关系网络中的宽容度，二是发展机会的损失；前者与文化和价值观有关，后者则与社会机制相关。由于追逐个人利益的愿望越来越深入各个社会层次，因而对腐败的道义谴责强度总体上呈弱化趋势，有人甚至公开主张可以容忍一定程度的腐败，也有一些人希望通过这类途径谋取自身的利益。在后一方面，由于社会的多元化与发展空间的扩展，一个人一旦定罪不再意味着几乎完全丧失发展机会，因而社会惩罚力度与范围总体上亦呈下降趋势。

内心压力：犯罪行为给罪犯带来的内心压力，直接地来自于被惩罚的恐惧，间接地则是道德的压力即来自“良心”的自责；前者与定罪比率和惩治强度直接相关，后者既与社会宽容度有关，也与罪犯本人的文化与道德修养有关。个人的道德素养很大程度上来自个人成长与发展的社会、文化环境。原则上说，个人的道德修养与社会文化是有关联的。一个宽容腐败的社会，较难产生有好的道德修养的个人。理想信念的缺失，会导致一些贪腐官员较少内心谴责。许多贪腐官员（包括最近落马的高级领导），罪行暴露前不久还振振有词地高调“反腐”“反黑”，说明现在确实存在一些毫无廉耻的官员，道德的压力已经弱化到了可以忽略不计的水平。

二、影响腐败犯罪概率的环境因素分析

犯罪收益提高，犯罪成本下降的趋势，显示制度、规则、社会、文化与价值等方面存在深层问题。犯罪概率的影响因子，部分与法律、制度与规则直接关联，如犯罪难度，与权力配置、权力运行规则、监督及管制严密程度等呈相关关系；惩治强度与相关法律直接相关；定罪比率即与法律制度相关，也与相关工作水平等因素相关。

决定犯罪收益与犯罪成本的各项影响因子，与政治、经济、社会、文化环境均有直接的相关性；其中，有相对硬性的制度性因素，也有软性的运行机制、规则或潜规则等因素，以及文化、价值等社会性因素。

决定犯罪成本的诸多因素中，最具决定性的是涉及权力运行的制度安排及相关机制、社会的法治水平、行政文化与社会文化的道德取向，以及道德影响力等。

社会的法治水平对定罪比率与惩治强度都有直接的影响。权大于法的潜规则、权力场中的关系网等等，都能阻挠与干扰对腐败犯罪的查处。社会的道德取向与道德水准，则是社会性、道德性成本的决定因素。

关于权力运行的制度安排及规则或潜规则，对腐败犯罪概率起了决定性的作用。一是权力在经济与社会等公共资源配置中的作用与影响力。腐败又称“权力寻租”，权力在公共资源配置中的影响力、作用力越强，寻租可能获得的收益也越大。二是权力的人格化，即权力与个人直接结合，负责官员成为权力的代表，拥有直接行使权力的能力，即通俗所说“一把手现象”。权力的人格化直接导致权力运行的不规范特性。三是权力运行不透明。上述三方面的因素，是犯罪收益高、犯罪难度低的直接原因。

社会的法治水平与定罪比率及惩治强度直接相关。2010年召开的第十一届全国人民代表大会第三次会议，宣布社会主义市场经济法律体系基本建成，结束了文革结束时“无法可依”的状况，反腐败领域的法律、制度也基本形成。这里的问题在于一是相关法律、制度刚性不足，不同时期、不同地区、不同级别，贪腐案件的惩处强度存在明显差别，三令五申的制度也很难得到严格的遵守。二是仍存在权大于法的现象，导致有法不依，有案不查，一些贪腐官员能得到权力场中关系网的有效庇护。上述两个问题侵害了法律、制度的严肃性，也直接影响定罪比率与惩治强度。

监督机制也是影响定罪比率重要因素。由于腐败犯罪的隐秘特征，有效的发现机制仰赖于监督制度与机制，而监督的有效性则取决于信息的可获得性、相关的信息反馈机制及监督的持续性，这两方面都需要特别的制度安排。监督主体的广泛性、监督手段的多样性，以及施加于监督对象（也就是掌权的官员即领导干部）的强制性义务，这三个方面存在的缺陷，是降低定罪比率的直接原因。

行政文化与社会道德是腐败犯罪相关的软性因素。崇尚权力是封建文化的核心价值，在今天的行政文化中仍有相当的影响。改革开放以来社会文化价值也发生了很大的变化，一定范围内出现了追逐财富、追求享乐的价值倾向。受此影响，对腐败的宽容度有所扩大，甚至还曾出现过类似“腐败有理”的论调，公开提出宽容腐败的主张。这样的文化氛围，显然能有效化解来自社会与内心的软性压力，推高了腐败犯罪概率。

三、以权力运行公开化与扩大公众参与为抓手，通过提高犯罪成本有效遏制腐败蔓延势头

反腐败是一项长期的斗争。面对反腐斗争严峻的形势，要从治标与治本相结合的反腐战略出发，当前更要抓紧治标即尽快改变腐败犯罪收益高、犯罪成本低的格局，有效压缩腐败存在与发展的空间，有效遏制腐败的蔓延；大力查处既遂罪案，惩治既有的罪犯，这样才能恢复公众对党和政府的信心，在腐败与反腐败的斗争中掌握主动，为治本争取时间。从长期看，要从根本上铲除腐败蔓延的土壤，需要深化政治、经济、社会等体制的改革，变革权力运行方式，建设适应法治、责任与服务等现代行政理念的新型行政文化，持续提高全社会道德水平，等等。

1.客观评估腐败犯罪概率，以提高定罪比率为抓手，扭转腐败蔓延的严峻局面

定罪比率是决定犯罪概率的核心变量。避免定罪是各种罪犯的第一追求，不被定罪才能享用犯罪收益，也能逃避法律惩处与社会惩罚，同样能减轻内心压力。定罪比率低让腐败罪犯产生能够逃避法律制裁的预期，也是公众对目前反腐败形势的模糊判断，成为腐败犯罪居高不下的重要原因。因此，提高定罪比率对遏制腐败蔓延的势头具有杠杆效应。运用科学方法调查分析腐败犯罪各影响因子，对腐败犯罪概率做出相对准确的判断，是制定反腐战略与策略的基础工作，也应对公众有所交代。

对定罪比率要尽可能采取定量化的研究，力求准确。要根据各影响因子的性质与特点，运用科学方法，设计定性与定量相结合的指标体系。由于检察机关等反腐败专业职能部门掌握最多的数据、资料并拥有充分的调查手段，在评估工作中应当担负重要责任。为保证评估的客观公正，应当吸收具有公信力的社会组织参与调查、分析与评估。人民代表大会等国家权力机关应当为调研与评估工作提供法律等支持。

2.推进权力运行公开化，提高定罪比率，降低犯罪率

提高定罪比率，包括预防与惩治腐败的辩证结合，即一方面减少腐败犯罪发生数，另一方面提高腐败罪犯惩治率。建设透明政府、阳光政府，是现代国家政府改革的一个重点，也是降低腐败犯罪发生率有效的手段。国际国内经验都表明，政府以及广义权力部门的信息公开，能提高定罪比率，也能增加腐败犯罪的难度，有效压缩腐败犯罪空间，是最好的防腐剂。

在“让权力在阳光下运行”的理念下，近年来我国大力推进政府信息公开制度，其中，在一些地方试行已有8-9年，全国范围内实施也有5年。但从公众的反映看，目前信息公开制度的实施与权力运行公开化、透明化的要求仍有一定距离。涉及公共资源配置的决策过程，以及公共资源配置本身（如财政预决算）透明程度仍然不高，很多情况下，行政决策与行政过程，特别是其中事关权力运行与官员行为的关键问题，公众仍难以获得有效的信息。各现代国家通行且行之有效的一些重要反腐措施如官员财产公开制度建设始终无法提上日程。这与腐败蔓延势头难以遏制有直接的关联。

十八大报告要求“推进权力运行的公开化、规范化”，是政治体制改革的重要目标，也是反腐败迅速取得成效的重要抓手。为扭转腐败持续蔓延的局面，必须下决心排除障碍，加快权力运行公开化的进程。为此，需要完善法律制度，对相关法律作系统的修订调整，在涉及权力运行的信息管理上充分贯彻“公开原则”。要从实质上而不是表面上推动权力运行的空开透明，最重要的是有关法律法规要具有约束力、强制力且明确、具体，杜绝规避途径并最大限度地限制自由裁量空间，维护法制尊严，惩戒权力部门逃避法律义务的行为，否则难以发挥应有的效应。这也是施行政府信息公开法律制度的实践给我们的重要启示。

3.确认人民的主体地位，拓宽公众监督权力运行的途径

十八大报告要求“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”历史与现实表明，仅仅依靠权力部门本身的结构性监督，以及权力组织体系内部自上而下的监督，不能杜绝权力运行中的黑箱现象。从反腐败的具体需求看，公众的参与则是完善监督，消除监督盲点的必要条件，更有效率地揭露隐蔽的腐败犯罪，让腐败罪犯无处遁形，是提高定罪比率的有效手段。

第一，在理念上，要突出公众监督权力与反腐败中的主体地位，承认公众的权力与责任，尊重公众在反腐败中的首创精神，改变反腐败只是纪检、监察等职能部门工作的观念。第二，要完善制度安排，拓宽公众参与途径，提高公众参与的有效性。一方面要让公众通过制度性的途径观察、了解乃至介入权力运行的过程，让真正的利益相关方参与决策阶段的博弈，并以主动的姿态参与行政过程，从而促进权力运行的规范化；另一方面要在肯定公众建设性倾向的前提下，拓宽公众提出质疑、揭露腐败的途径与能力。第三，要形成权力部门与公众在反腐败工作中的良性互动与积极合作。

近年来公众参与反腐败的一些公共事件，已经表现出公众推动和参与反腐败进程的主动性、创造性和能力，问题的关键在于权力部门。在信息社会环境中，各级各类权力部门不能仅仅自上而下听取或“重视”来自人民的愿望、要求以及反映的具体情况，而是要对现代环境下公民意识（包括公民权利、公民责任与公民参与等）的觉醒与发展有充分的认识，在尊重与信任的前提下建立与公众的平等合作关系，以开放的姿态欢迎公众监督，通过与公众的合作共同预防与惩治腐败。

4.建设不宽容腐败的行政文化与职业道德

预防与惩治腐败，不能忽略思想与道德建设。这并不意味着需要安排更多的时间阅读专门的文件或资料，更重要的是要通过权力运行机制的变革，建立相关制度调整权力部门与公众关系，通过与公众合作反腐的实践，形成对腐败“零容忍”的组织机制与文化氛围，进而培育服从制度（而不是服从领导）、限制权力、习惯接受公众监督的行政文化与职业道德。