试论特权及其防范的路径选择

王瑞芳

摘 要：一般而言，特权是指个人或组织凭借其经济势力、政治和身份地位等在经济、政治、文化领域所享有的特殊权利或权力。特权现象的形成一般需要三个因素：条件、动机、成本。特权产生的社会环境主要包括社会发展的成熟度、社会氛围特别是执政党的作风、国家权力的集中程度、体制机制发展和完善的程度、社会经济的发展状况和人际关系。特权行为可以分为个人特权、组织特权、制度特权等。特权现象危害社会公正，容易滋生腐败。树立正确的权力观，健全完善党内监督体制，规范权力的运用，加强社会监督是有效防范特权的必然选择。

关键词：特权；防范；路径选择

一、特权及其产生的条件

一般而言，特权是指个人或组织凭借其经济势力、政治和身份地位等在经济、政治、文化领域所享有的特殊权利或权力。这些权利或权力有的为法律所规定，有的在法律规定之外，但它们都是建立在对权利或权力分配不公的基础之上。作为特权现象的主体，可以是个人、组织，其个人或组织所享有的特权可以是特殊的权利，也可以是特殊的权力，或二者兼而有之。无论何种特权，其目的都在于免受法律的管束，或赋予法律所未禁止的某种事物以专属权利。

（一）特权产生的条件。特权现象的形成一般需要三个因素：条件、动机、成本。条件是特权发生的第一要素。因为只有掌握了权力，才有可能产生特权。因此，权力是特权产生的前提条件。—个人掌握的权力越大越多，特权产生的机会就会越大。但这并不是说一个人的权力越大越多，他的特权行为也就越多，这是因为形成特权行为还要具备其他两个条件。特权行为产生的第二个条件是动机。从我国宪法和党的性质来讲，任何国家工作人员和党的干部，其手中的权力都是人民授予的，应该运用社会和人民所授予的权力为社会民众服务，以尽其作为人民公仆的职责。由于国家机关是一个特殊的权力机关，国家工作人员也因此具有了一种特殊的社会地位，这使他们很容易从社会的公仆变成社会的主人；另一方面，国家工作人员也有属于自己的个人利益和要求，他们一旦掌握了公共权力，就会产生利用这种权力为自己或他人谋取私利的动机。特权产生的第三个条件是特权行为受到惩罚的危险性，亦即特权的成本问题。特权行为受到惩罚的危险性越小，其发生概率就越高，反之就越低。

形成特权的三个条件在实际生活中所发生作用的大小，是由社会性质、不同的政治、经济和文化环境决定的。社会性质不同，政治、经济和文化发展的程度不同，特权产生的机会多少、特权动机的有无以及其行为受到惩罚的程度也不尽相同。

（二）特权产生的社会环境。（1）社会发展的成熟度。根据社会发展的成熟度，可以把社会与国家之间的关系分为三种：①社会对国家的依附关系状态，即国家权力控制了整个社会。②社会对国家权力的独立状态。在这种状态下，社会对国家权力机关及其工作人员手中的权利能够起到不同程度的监督作用，因此能够在不同的程度上抑制特权及其行为的产生和发展。③社会对国家的控制和制约状态，即社会能够对国家权力机关及其工作人员形成较强的制约和监督，在这种状态下，国家机关及其工作人员以权谋私的机会就会大大减少。（2）社会氛围特别是执政党的作风。一个社会形成了良好的社会风气，一个政党拥有良好的党风和工作作风，国家机关工作人员和党员干部就会多一些为公的思想观念，其特权行为发生的机会也就会随之降低。（3）国家权力的集中程度。在集权化国家里，国家机关的权力往往集中在少数人或组织的手中。在这种情况下，国家机关工作人员之间缺乏必要的监督与制约，因此容易发生特权现象。在权力较为分散，权力制约较为严格的社会里，特权发生的机会则相对较少。（4）体制机制发展和完善的程度。如果一个国家的制度比较完善，各种制度特别是各种监督制度比较健全，则国家机关及其工作人员滥用权利的机会就会大大减少。如果各项制度特别是监督制度缺乏或不完善，则特权产生的机会就会增多，特权现象就会大大增加。（5）社会经济的发展状况。在经济良好发展的情况下，随着社会的财富不断增多，特权现象就会相应的增多。社会经济的发展使得国家机关的管理职能增加，也为特权行为提供了更多的机会。（6）人际关系。在中国，由于历史、传统和文化的原因，人际关系扎根于社会结构当中，造就了以人际关系来组织交易活动和维系家族关系的传统。人际关系在中国不仅存在于个人的生活当中，同时也存在于个人生活之外的生产活动、分配活动和社会关系的各个方面。为了增进个人的效用，人们不断寻求和维持人际关系。而在特殊关系链的终端方，一定存在着一种权力，是这个权力的存在才使得这个关系能从一方通达到另一方。所以，人际关系网的背后隐藏着权力的分布网和行动路线。一旦有了特定的关系，就等于有了特权。

（三）特权发生的主体。从特权发生的主体来看，可以分为三种类型。国家是由国家机关工作人员、国家工作机关和组织、国家制度等组成的。特权现象可以发生在国家机关工作人员个人身上，也可以出现在国家机关的个别组织机构中，也可能蔓延成为一种制度性的行为。因此，特权行为可以分为个人特权、组织特权、制度特权等。一般说来，特权的发生总是从工作人员个人开始的，然后依次向组织、制度层次渗透。当特权现象处于个人与组织层次的时候，它还不是国家权力机关的普遍现象，一旦特权实现了制度化，就具有了普遍性。

由于国家权力机关的性质、地位和作用不同，其中一些组织或部门因其性质、地位与作用的特殊性而拥有了更多产生特权的机会。如掌握人事、财、物等权力部门，直接对社会事务进行管理的部门等，产生特权的机会会比较多一些。

制度特权则表现为一种制度上所发生的变化，是制度的特权化。所谓制度特权，主要是指金钱在权力的运作过程中起了越来越大的作用。制度特权并不是指正式制度的被废除或改变，而是指正式制度的作用被金钱的作用所取代。制度特权主要发生在国家机构的运作过程之中，因此主要表现为机构内部运作方式的变化。在这一过程中，其正式的机构和制度并不发生实质性的变化，甚至其运作程序也没有发生变化。但是在实际的运作过程中，其运作的程序和规则却因为金钱的作用而发生了极大的变化。在制度特权的条件下，金钱成为政治运作的基础，而正式的制度则仅仅成为形式，从而丧失了其应有的作用和功能。endprint

（四）特权产生的主要危害。特权现象是一种反社会、反公平、反制度的现象。法国大革命时期著名的政治家西耶斯在《论特权》中指出：“按照事物性质来说，所有特权都是不公正的，令人憎恶的，与整个政治社会的最高目的背道而驰”。

特权现象危害社会公正。社会公正是社会和谐的前提，没有起码的社会公正，和谐社会就无从谈起。特权现象从本质上是反社会的，因而是危害社会公正的。人类社会发展史反复证明，在公正的社会里，人们虽然从事着不同的职业，但是他们在应享有的权利和人格上是平等的，而且，他们通过诚实劳动所获得的收入虽然也有区别，但大体上是公平的，因而人们不会因为劳动收入的差距而怨天尤人。但是，在一个特权丛生的社会里，由于特权造成某些职业、某些人群的优势地位和另外一些职业、人群的弱势地位，致使社会公正的天平发生严重的倾斜。由于社会缺乏公平正义，人们之间正常的关系被复杂的权力关系所代替，整个社会正常的价值体系被特权观念所笼罩，民主法治、公平正义、自由平等等价值原则得不到伸张，社会扭曲变形，社会和谐也就无从实现。

特权滋生腐败。从社会学意义上说，腐败是指国家公职人员利用公共权力谋取私利，即以权谋私。腐败以滥用公共权力为前提条件，离开了权力就谈不上腐败。因此，腐败的本质，就是滥用公权并以权谋私。从腐败产生的根源看，腐败是公共权力缺乏或逃避监督制约的必然结果。滋生腐败的原因很多，其中特权是产生腐败的最主要的政治因素。

二、防范特权的路径选择

（一）树立正确的权力观。权力观是人们对权力问题总的看法和总的观点。有什么样的权力观是一个政党及其成员党性原则的重要体现。能否坚持马克思主义的权力观是检验党的各级领导干部党性是否坚强的重要标尺。防止公共权力在运行中演变为特权，首先要从学习教育入手，主要是马克思主义权力观的学习教育。党员干部树立正确权力观，是市场经济条件下的现实选择，也是党章对每个党员干部的基本要求。《中国共产党党章》第一章第二条规定：“中国共产党党员永远是劳动人民的普通一员。除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。”社会主义国家的主人是全体人民，国家的一切权力来源于人民；国家机关工作人员、各级领导干部掌握权利，根本职责是代表并领导人民行使好国家的各项权力，全心全意为人民服务，因此，必须把一切权力的行使置于人民的监督之下，保证权力始终用来为国家和人民谋利益。

（二）健全完善党内监督体制。制度为特权的防范奠定基础，更是确保实现长效的前提和基础。制度不健全不完善，特权的防范就会无章可循。造成特权的原因是多方面的，其中最为重要的一点，就是权力过于集中而又得不到有效的制约和监督，这就需要进一步健全完善现存的监督体制和机制。

党内监督主要是指党要管党，从严治党，依法治党，重点对党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人进行监督。党内监督作为监督的主导和主体，由于其权力来源于上级的授予与指派，而非党内民主的有效推进和自下而上的广泛监督，使得权力监督的效果依然停留在执政党领导的自我评价而非普遍的党内评价。由于“双重领导”的纪捡体制，纪检部门做什么可以由上级纪委规定，但如何做却不得不听命于同级党委。从最初的纪委隶属于同级党委，再到纪委分立于同级党委但接受同级党委领导，再到近年来对纪委派出机构实行垂直管理，中央直接掌控各省纪委书记，党自身的监督机制有了明显的改进，但“双重领导”的机制仍然制约着党内监督力量的有效发挥。

消除特权现象的发生，从党内监督的视角下，最重要的是要充分发挥广大党员的民主监督作用。民主监督是消除特权的前提和有效途径。没有民主，就会产生特权，民主本身就是一种监督制约机制。列宁曾经解释过党内民主的主要涵义，即：“俄国社会民主工党是民主组织起来的。这就是说，党内的一切事务是由全体党员直接或者通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理的；并且，党的所有负责人员、所有领导成员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换。”党内民主监督的关键，要充分尊重党员的主体地位，保障党员的民主权利，充分调动党员参与党内事务的积极性主动性。党内民主监督，主要是通过批评与自我批评等方式和途径进行的监督，这是由党的性质和宗旨所决定的，是党特有的内在自我纠错机制和力量的要求与体现。

（三）规范权力的运用。特权及其特殊利益的取得，凭借的是公共权力。公共权力作为获取利益的手段，与通过市场上的等价交换获取利润相比，具有强制性、无偿性、便捷快速的特点。由于现实生活中的权力架构，是纵向的等级制而不是横向的相互制衡，与此相对应的规则，就是权力越大其权力自由行使的空间越大，违规成本越低。特权行为在组织内部具有示范效应，特权行为的扩张和泛化充分显示了这一特点。因此，特权成了代表一定等级身份，体现某种社会地位，在一定条件下维护领导干部地位、身份、威望的集体行为。与之相适应，在特权行为集体化现象下，单个领导干部的特权行为 可以在不承担或只承担较少成本的情况下获得较高的个人利益。由于缺乏相应的约束机制和绩效评价机制，权力行使容易在恶性利益的驱动下，逐渐偏离社会公共目标，从而导致公共权力的私有化。因此，遏制特权的关键是要规范权力的运用。

（四）加强社会监督。一般来说，社会监督可以分为无序化监督和规范化监督两种。

无序化监督是社会民众通过非正常的手段与方法进行的。聚众闹事、示威游行、武装起义等是无序化监督的主要表现形式。无序化监督往往发生在国家权力过于集中而社会组织发育不全的时期。这种监督往往是在缺乏正常监督渠道，或国家权力机关堵塞了正常的监督渠道的情况下发生的。无序监督往往会造成社会动荡等严重后果。

规范化监督是指社会民众通过合法程序进行的监督活动。运用法律、制度、道德、舆论等手段进行的监督活动都属于规范化监督。通过制定《公务员法》来规范国家工作人员的行为属于法律监督的范围；制定国家工作人员的道德规范与准则属于道德监督的范围；社会民众通过选举、罢免等制度化的安排来选择国家工作人员等属于制度监督；公民通过报纸等舆论工具对国家工作人员的活动进行评价属于舆论监督。规范化监督的实施需具备一定的社会条件，如比较高的社会自治程度、比较高的社会组织化程度、较为发达的社会组织、社会法律与制度比较健全而且能正常有效地发挥作用等。

在社会监督中，当前应重点培育民众的监督意识。民众意识意味着民众的平等，超越民众平等就会产生特权。民众意识视特权观念为天然敌人，把消灭特权当作首要目标。西耶斯指出，特权本身就意味着对民众的侵害，“所有法律都直接或间接地说：不得损害他人；而对特权者似乎说：允许你们侵害他人”。民众意识鲜明地体现出权力的主体功能及其结构关系，体现出政治权力主体为谋求自身利益而进行的政治活动、政治行为目标及其活动方式、行为方式。endprint