城镇化与政府治理创新

焦志勇

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在“加快转变政府职能”部分，更明确提出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”前不久，李克强总理在十二届全国人大二次会议上所作的政府工作报告提出了另一项重大部署，即“健全城乡发展一体化体制机制，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路”。

从党的十八届三中全会到政府工作报告，有效的政府治理和新型城镇化建设不约而同被置于同一个时空之下。根据国家统计局发布的报告，2002年至2011年，我国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，城镇人口平均每年增长2096万人，2011年我国城镇化率达51.27%。这组数据表明，我国城镇化的速度非常快，堪称世界城市发展的“佼佼者”。但是，伴随着“潮水般”的城镇化进程，城市人口与经济虽然得到较快发展，但也给城市带来了非常大的压力，包括城市管理在内的社会治理任务日益艰巨。

城镇化带来的新情况迫切要求政府治理创新

随着我国改革不断深入和市场经济体制的完善，社会各阶层的利益关系发生了重要变化，即社会利益的价值观由计划经济体制下的“传统”向市场经济体制下的“现代”转型。说到底，这种转型实质上是社会利益的分化、调整和不断重新整合的过程。当它面临城镇化进程时，则愈加凸显。

可以说，这就是当下政府治理面临的前所未有挑战。从行政法方面讲，政府在治理社会和实现国家职能的基本手段是行政行为，即命令与服从的行为管理模式。但是，在市场经济条件下，社会经济运行主要是通过以自由竞争原则为基础的自行调控机制，政府“存在的目的只是为人们进行成本和利益的竞争制定规则”。 毫无疑问，不同的利益主体不仅要发展自己，使其强大起来，更希望自己在竞争中永远处于不败之地。这种社会利益的分化与矛盾，必然引起社会利益的博弈与冲突。

应对这些博弈和冲突，根本是要正确处理政府与市场的关系，注重协调各方利益关系和缓解利益矛盾，提供正常和稳定的社会公共秩序。这就是政府治理的重要职能。《决定》提出的“加快转变政府职能”，不仅要求政府努力改革旧有的、不适应市场经济部分和内容的行政管理模式、手段和方法，更要求政府采取创新举措，有效地调节社会各方利益关系，整合社会多元且复杂的利益矛盾和冲突，从而使各种社会阶层的利益分化得以相互协调。

切实建立维护群众权益的机制

在2011年2月19日省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上，胡锦涛同志曾就社会管理及创新提出八点意见，其中第二点涉及了维护群众权益的“利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制”。可以说，这“四大机制”是各级政府强化社会管理、维护社会和谐的创新点。它们的提出，说明政府治理的本意不是“管制”而是“服务”，核心要义是通过有效的社会服务来保障和维护群众的根本利益，从而实现社会的和谐发展。

建立健全群众利益协调机制，关键要正确把握最广大人民群众根本利益、现阶段人民群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，统筹协调各方面利益，兼顾各方面群众关切。于此，政府可以通过完善公共决策社会公示制度、公众听证制度、专家咨询论证制度等，健全民主决策程序，凡是涉及群众切身利益的重大事项，都充分听取群众的意见和建议。对大多数群众不理解、不支持的事项缓出台或不出台，坚决防止因行政决策不当而损害群众利益。

建立健全诉求表达机制，主要是切实保障群众话有处说、怨有处诉、难有处解、事有处办。从近年来发生的一些群体性事件分析，多数群体性事件都是因群众的意见得不到有效表达演变而成。因此，各级政府应当通过直接的、间接的方式，切实地倾听群众合理诉求，有效拓宽政府与群众联系的渠道。

建立健全矛盾调处机制，重点要完善矛盾纠纷排查预警、调解处置机制。发挥人民调解、行政调解、司法调解联动的大调解工作体系作用，依靠基层党政组织、群众组织、行业管理组织、群众自治组织，调动社会组织的积极性，共同化解社会矛盾。

建立健全群众权益保障机制，当前的重点是着力解决农村土地征用、城镇房屋征收拆迁、企业改制、涉农利益、教育医疗、社会保障、环境保护、安全生产、食品药品安全、城市管理、涉法涉诉等方面群众反映强烈的问题。

当然，这“四大机制”的建立健全是政府治理创新中密不可分的，彼此相互联系，其中既有维护群众权益的具体目标又有实施重点，根本目的就是更好地统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾源头治理，妥善处理人民内部矛盾，坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实维护群众合法权益，真正实现新形势下政府社会治理创新的根本目标。

重视防范新形势下的行政风险

改革创新必然面临风险，政府治理创新也不例外。

对于政府治理创新，国内专家学者结合各自的理论与实践提出了一系列好的观点和建议。多数专家认为，在新形势下推进政府改革和管理创新的任务主要包括通过简政放权切实转变政府职能、通过绩效管理提高政府工作效率、通过改革创新切实落实法治政府建设、通过问责机制健全政府工作监督等。这些意见都非常好，笔者完全赞同。但是，在城镇化建设进程中政府还应当高度重视一项至关重要的任务，就是行政风险的防范。

从近年来出现的一些行政案件来看，尽管违法的行政机关及行政执法人员受到了法律制裁，但在当事人承担法律责任的背后，更大的伤害在于执政党和政府的形象以及行政机关公信力因此被降低。这就是最大的行政风险。

目前，对于行政风险的防范，大多数行政机关仅仅把它限于单位的“政绩考核”和个人的“人身安全”，而未把行政执法本身的风险防范和这种风险背后的风险防范提高到关乎维护执政党和政府形象、行政机关公信力的高度来认识。我国正处于改革的攻坚期和深水区，由各种社会矛盾所引发的行政纠纷及案件已经成为影响治安秩序和社会稳定的非常突出的问题。因此，各级政府必须在思想上高度重视行政执法风险的重要性，提高行政执法风险背后风险的防范意识，把行政执法风险防范的工作融入政府管理创新中去，妥善预防和化解行政执法风险所引发的行政违法案件。

（作者：首都经济贸易大学教授）

责任编辑：叶再春