国家治理现代化的能力结构与建设

萧鸣政　郭晟豪

党的十八届三中全会明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”推进国家治理体系和治理能力现代化是中国共产党推动全面深化改革、提高人民生活质量，实现社会全面发展的重要举措。国家治理现代化包括治理体系和治理能力现代化等诸多方面，其中治理体系设计是基础、治理能力建设是关键。

正确认识国家治理现代化

国家治理概念的提出，展示着党和国家执政理念科学转变的信号。国家治理，区别于国家管控，不同于国家管理。“国家管控”从本质上来讲，是一种借助国家军队、警察与行政机关，以威胁、威慑与控制的方式维持社会公共秩序。“国家管理”是从管理的角度出发，强调执政党和国家在社会公共事务中通过制定社会生产等投入要素的组合实现国家利益和公民利益等社会公共利益的最大化。这一方式同样是以国家作为绝对主体的，借助于制度设计与法律设计进行的管理；而“国家治理”则是一个多元主体共同参与的概念，强调国家政权的所有者、管理者和利益相关者的合作管理，从而增进公共利益、维护公共秩序。从参与社会公共事务的权力主体来看，国家治理相对国家管控和国家管理，为除了执政党和国家之外的群体提供了一席之地；从社会公共事务的处理方式上看，国家治理并非强制，它扬弃了自上而下的管控与被管控、管理与被管理的角色设定，而是以协商的方式，通过自上而下、自下而上、左右平行等多元渠道合作管理。

国家治理现代化是新时期社会主义民主政治建设的必然要求。改革开放已经走过了30多个年头，在新的历史时期，一些问题日益浮现。经济方面，由于市场机制受到限制，无论是公有制经济还是非公有制经济成分的发展活力都有所下降；社会方面，随着公民意识的觉醒，公民参政议政的意愿日益强烈，加之社会局部不平等现象的凸显，甚至对维稳造成了一定挑战。全面深化改革与民主政治建设势在必行。

国家治理现代化必须坚持党的领导地位不动摇。国家治理是党在新的历史条件下，始终坚持和贯彻党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合的根本要求。国家治理必须坚持党统揽全局、协调各方的领导核心作用，正如十八大报告中指出，要坚持“党领导人民有效治理国家”的原则，在改革发展的背景下，由中国共产党领导全国人民科学、民主、依法和有效地治国理政。

国家治理体系的建构需要治理能力的支持

国家治理现代化主要包括治理体系和治理能力现代化两个方面，其中治理体系的建设尤为受到关注。国家治理并非口号，更非噱头，将治理这一理念落实必须形成治理体系。治理体系既需要具象的可执行方案，又需要抽象范畴的思想指导。

宏观上，必须确立国家治理的价值体系。国家治理的价值体系主要指治理者思想层面的治理意识与价值观。这不仅需要党和国家转变执政理念，完善制度建设、继续坚持并深化民主建设与依法治国；还需要在社会民生的价值观中，形成确立、维护、运行国家治理理念的行为与道德规范。微观上，必须建立结构体系、制度体系和运行体系。结构体系是指国家治理涉及的多元参与者。国家治理的结构体系包括执政党、协商参议机关、民意代表机关、行政系统、司法机关、公民及其组织、市场和企业等。制度体系是指在国家治理过程中的各项制度，即在党的领导下管理国家有关经济、政治、社会、文化、生态文明等领域运行的法律法规与规章制度。运行体系是指行为层面的国家治理，即政治管理、领导、协商、投票、监督等政治权力与公民权利互动的行为。结构体系是治理体系的主体，制度体系是治理体系的基础，运行体系则是治理体系的展现。

不过，仅有合理的治理体系，对于国家治理现代化而言远远不够，国家治理体系的建构需要治理能力的有力支持。如果说治理体系是落实治理理念的结构基础，那么治理能力则是落实治理理念的力量源泉。国家治理能力是国家治理主体制定国家治理目标路径举措、运行国家治理体系、领导和组织社会成员贯彻实施国家治理要求过程中，所需要的各种素质和本领。治理能力是以组织为主体，以个人为基础的。我国国家治理主体包括政治权力主体和公民权利主体，治理能力可以从主观、客观两个方面去探讨。主观上，治理的参与者需要有一定的素质，即政治权力主体的理论修养、政治态度，还包括知识水平、法治观念、品德、性格、社会形象等；公民权利主体的政治参与意识、品德修养、公共道德、权利意识、维权意识等。客观上，治理能力包括主客体对于生产资料、社会资本的拥有程度和使用方式。

注重各主体、层级间协同是提升国家治理能力的关键

国家治理能力是一个体系，它包括不同主体，需要上、中、下不同治理层级的能力的衔接，以及治理主体各方之间的协同。国家治理能力从主体上可以分为政治权力主体和公民权利主体。在我国，政治权力主体以中国共产党作为代表，其治理能力主要包括执政能力、决策能力、领导能力、执行能力、组织能力、规划能力、计划能力、沟通能力、协调能力、督导能力等几大能力，这些能力依其所在层级不同各有侧重。

在中央高层的治理能力中，包括执政能力、决策能力与领导能力。第一，执政能力。执政能力是作为执政党必须重视的能力。中国共产党执政能力主要是指党在执政过程中驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。第二，决策能力。执政能力是对高层能力建设的宏观要求，领导能力则是权力主体在国家治理的过程中，正确制定大政方针、确定国家治理的目标以及实现目标的战略的能力。决策能力要求决策者能够正确分析形势，包括内外部局势、内外部资源、内外部主要矛盾，并在此基础上形成合理配置资源、实现社会利益最大化的方案。第三，领导能力。制定决策，还须推进决策。作为高层，领导能力尤指推进决策的感召力。它以执政能力为根源，是高层的公信力，以决策的正确性为根基，能够确定社会和国家的发展方向，并获得全党和人民群众的支持，引领人民群众实现国家利益要求，实现国家治理的目标。在省市中层的治理能力中，同样需要较高的决策能力和领导能力，此外还需要较强的规划能力、组织能力、沟通能力、协调能力。决策能力方面，中层需要分析的形势问题更为具体，制定方针政策更要结合当前的特点。在领导能力上，也需要获得政治权力主体内部和人民群众的支持。此外，中层还需要贯彻执行高层的决策，并沟通高层与基层，起到高层到基层民主对话的桥梁作用。在县乡的基层治理能力中，包括规划能力、计划能力、执行能力、组织能力、沟通能力、协调能力。基层尤其需要重视执行能力、沟通能力与协调能力。基层是政治权力主体和人民群众直接接触的层级。执行能力需要将治理国家的指导思想、思想观念、价值取向、战略策略、制度机制、政策方针和实施方案转变成权力主体自身与人民群众的国家治理行为的能力，是将理念实践化的能力。这要求既要严格贯彻高层的精神和决定，又要结合基层的工作实际，真正落实决策和制度。沟通能力与协调能力则是多元主体参政的要求。多元主体参政必然涉及沟通，基层必须能广纳众议，同时也能将高层、中层的精神、决策准确传达。

无论高层、中层还是基层，都必须重视督导能力。督导能力，是指政治权力主体在国家治理过程中对于公职人员和社会成员监督、规范与指导的能力。这包括行为过程和结果的评估，尤其是对违规、贪腐行为的检查、控制、教育与防范。在强调民主、法治的社会主义新中国，无论哪个层级，都必须重视自我监督，克己奉公。

公民权利主体一般认为包括参政党、社会组织和公民。第一，参政党的参与能力。我国的政治制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，参政党的参政议政能力主要通过政治协商会议实现，通过制度保障等措施，在坚持中国特色社会主义中平等议事、求同存异，充分发挥参政党的议事能力，为实现人民群众的共同利益献计献策。第二，社会组织的参与能力。在我国，社会组织的发展并不成熟，但社会组织的作用已经愈益突出。在国家治理的大背景下，社会组织参与治理必须理解、贯彻党和国家关于国家治理的指导思想、依法依规行事。在此前提下，社会组织应发挥其涉及面广、行动灵活的优势，提高其规范化水平，为国家治理做出贡献。第三，公民的参与能力。公民是执政的基础，公民参与到国家的治理活动中是国家治理的重要部分。由于公民作为个体的分散性，提高公民参与能力主要应当提高公民的参与意识和基本知识，并通过国家的法律法规和制度建设完善和发展公民参政议政的渠道，引导公民有序参与治理。

治理能力是一个综合的体系，其效能大小取决于各方合力的作用。因此，治理能力的建设，不仅要关注不同主体、不同层级的能力建设，还要关注不同层级与主体间的协同问题。政治权力主体内部，高层的思想需要中层和基层贯彻执行，基层的实际工作经验通过中层反馈给高层，又将有助于高层方针的制定。不同主体间，政治权力主体对公民权利主体进行指导，公民权利主体对政治权力主体进行监督和有效补充。可以看出，在不同层级与主体的治理能力体系建设中，还需要重视协同能力的建设。协同能力建设其实就是大局意识和合作意识。在治理中，不仅要注意自身的行为、决策，更要有意识地考虑自身行为对其他层级、主体的影响，在整个国家治理的大环境下有何意义和作用，这是大局意识。国家治理面对的问题是复杂的，即便许多具体的问题也不是某一个层级或主体可以直接解决的，往往需要合作完成，这是多元主体参与合力的体现，这是合作。因此，在治理能力体系中，应该跳脱单个主体、层级的藩篱，培养协同意识、建设协同能力。

注重各类人才的治理能力建设

除了制度、抽象群体的建设之外，在国家治理现代化中，具体的个人的作用也不可忽视。针对如何推进国家治理现代化的问题，注重顶层设计，推进制度改革，从国家、政党、社会组织等抽象群体入手，是非常必要的。但是，无论是治理体系还是治理能力，在国家治理现代化的过程中，终究需要人来将之化为实践行为。首先，国家治理现代化理念需要深入人心。国家治理的理念一经提出，需要被正确的理解。众多学者关于国家治理的解读即承担了这一任务，对国家治理全面、准确、深入的把握是推进国家治理现代化的大前提。学者的研究停留在学术层面，国家治理的价值体系还需要借由党政机关、传媒等平台，以较为通俗化的方式传达到党政领导干部中去。此外，国家治理的理念不能局限在党内，向党外各界群体的传输还需要统战方面的人才支持。对于人民群众，媒体传播人才、基层工作人才又成为党宣传国家治理理念的重要渠道。同样，治理体系的制度、运行方式，都要人来进行宣传，使国家治理体系可以从形而上的抽象理念内化到党政领导干部、社会各界的心中去。其次，是国家治理现代化的践行。国家治理是由多元主体参与的，多元主体又是由具体的人代表的。例如党政的代表是具体参与治理的各级党政领导干部，公民及其组织的代表是具体治理问题中的民意代表。作为多元主体的代表，人必须有足够的能力素质对问题进行深入理解，并能够准确表达。最后是国家治理现代化的评估。无论是评估体系还是评估过程、评估结果分析，都需要专业的评估人才进行。在治理现代化中，人的作用不仅是治理的实践基础，更是治理的根本力量。

党政领导干部的治理能力建设。在国家治理中，党的领导地位不可动摇。国家治理是在党的领导下进行的，党政领导干部作为党在具体治理问题中的代表，其能力建设有必要进一步加强。首先，要正确设计与理解国家治理，树立制度自信。对国家治理的理念要自信，对党的领导要自信。党政领导干部必须深入学习国家治理理念，准确把握国家治理的内涵，全面理解国家治理的必要性和正确性，深刻体会在全面深化改革中必须坚持中国共产党代表、组织、领导人民执掌政权。第二，必须有坚持改革的勇气。在制度自信的前提下，进一步强化民主、法治的理念，在实践中坚持科学民主依法有效管理，广开言路，合理宏观指导、大胆放权。第三，弱化官本位、杜绝高姿态。尽管在多元主体参与中，党具有领导地位，但治理理念的目的是获得多方意见，共同治理。在解决具体问题上，如果官员态度傲慢，不但无法使其他参与主体献言献策，反而会拉开党和人民的距离，国家治理在实践上反而适得其反。第四，提高沟通和信息整合能力。多元主体参与的过程往往始于意见、观点的沟通，党政领导干部在与社会公众代表的接触中，要提高沟通的能力，高效理解其他治理参与主体的诉求。由于参与主体较多，在意见、观点交流的过程中，党政领导干部应当能够快速进行信息的整合。一是从朴素的诉求、建议中准确归纳提炼；二是对信息迅速判断，给予初步反馈，针对问题进行深入互动；最后，提高个人品德与党性修养。品德与党性修养是人内化的价值观，是外显行为的内在影响因素。党政领导干部落实治理理念，与社会公众沟通协作，也是党的群众路线的体现，与多元参与者共同治理，抵挡不良诱惑，坚持党的基本路线不动摇，归根到底是党政领导干部作为党员的品德、党性问题。提高品德党性修养是党政领导干部能力建设的归宿。

国家治理专业人才的治理能力建设。从根本上说，国家治理必须科学化，科学化的国家治理需要专业的治理人才作为支撑。第一，国家治理人才要重视理论研究。国家治理人才必须有坚实的理论基础，理论是指导实践的重要依据。理论研究要包括国家治理的理论基础、国家治理体系、国家治理能力、国家治理现代化的评估等方面的研究，从国家治理的缘起到国家治理的落实在理论上予以深入分析和科学化。第二，提高理论实操化能力。理论需要在实践中发挥作用，治理人才需要重视理论，同时要强调实践。如国家治理现代化的评估，需要提出具体的指标体系以及指标评估的方法的标度。通过评估得出的结果，应当正确解读，对现实有所指导意义。这都对治理人才将理论实操化的能力提出了高要求。第三，培养协作能力。国家治理涉及广泛，不但需要人才与人才之间的协作，还需要科研机构与科研机构之间的协作，甚至是学科间之间的协作。在研究中，不可孤芳自赏、故步自封，而应开阔眼界、彼此交流，共同促进国家治理理论和实践的进步。最后，关注理论创新能力。在新时期，如何将马克思主义中国化、时代化，完善和发展有中国特色的社会主义理论是中国共产党面临的重要问题。国家治理现代化即是马克思主义国家理论的重要创新。国家治理专业人才应该提高理论创新的能力，为国家的稳定、持续发展做出努力。

民意代表的治理能力建设问题。这里的民意代表泛指党和国家之外代表其他群体意见的代表。作为国家治理的另一重要角色，民意代表与司法机关、地方和基层等参与者相比，缺少明确的制度规范和约束，因此有必要对其能力建设问题予以严肃探讨。第一，民意代表必须理解党政主导、多方参与的治理理念。在共同治理的过程中，无论合理的建议还是批评，对党的国家治理均有积极意义，但任何意见必须在拥护党的领导的前提下。无论是历史还是实践都证明，只有中国共产党才能带领中国人民走向繁荣富强。第二，提高获取民意的能力。民意代表着某个群体。代表该群体发言，就必须全面获取该群体的民意。民意代表是群体意见表达的窗口，民意获取必须全面，不能形同虚设不获取民意，也不可能偏听一家之言，扭曲民意。第三，提高表达民意的能力。民意往往是朴素的，这体现在原始民意信息量大、信息杂等方面，民意代表不仅要全面获取民意，还必须正确理解民意，归纳民意。最后，提高沟通党与自身所代表群体的能力。民意代表的作用不仅是将所代表群体的意见传递给党和政府，同时也应当将党和政府新的理念、切实的行动及时反馈，真正成为沟通的桥梁。

综上所述，推进国家治理现代化，是在坚持和发展中国特色社会主义道路上全面深化改革的重要举措。在国家治理现代化的实践中不但要重视体系建设，更要重视能力建设问题。在治理能力建设中，不仅要关注各层级与主体间的能力建设，也要关注各层级与主体间的能力协同；不仅要考虑抽象群体的治理能力，也要考虑具体个人的能力建设。只有以个人的治理能力建设为基础，以不同组织、层级与主体的治理能力建设为核心，才能有效支持和促进国家治理的现代化。

（作者：萧鸣政，北京大学政府管理学院行政学系主任，教授；郭晟豪，北京大学政府管理学院研究生）

责任编辑：郑 建