京津冀协同发展四问

巩琳萌等

京津冀三地的命运，正史无前例地紧密联系在一起。

2月26日，习近平总书记在专题听取京津冀协同发展工作汇报后强调，京津冀“完全能够相互融合”，推进京津冀协同发展是一个“重大国家战略”；随后举行的全国两会上，来自三地的代表委员纷纷围绕协同发展建言献策，相关话题占据主流媒体重要版面；3月下旬，中央发布《国家新型城镇化规划》重要文件，将京津冀与长三角、珠三角并列为我国“经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的地区”，并确立建设“世界级城市群”的宏伟目标。

燕山脚下，潮白河畔，一张区域化协作的历史性蓝图正在徐徐展开。这里，本刊梳理了关于京津冀协同发展的四个关键性问题，以期挖掘这张蓝图背后的深意。

为什么对这一问题的认识要上升到国家战略层面？

“京津冀协同发展上升为国家战略，在某种意义上说，标志中国改革发展的又一个序幕拉开。”多年研究区域经济发展的专家、南开大学滨海开发研究院常务副院长周立群的话掷地有声。

在专家们看来，中央对这一问题的推动力度可谓空前。去年5月，习近平总书记在天津市考察时指出，要积极推进京津冀区域合作，谱写新世纪社会主义现代化的“双城记”；同年8月，习近平总书记主持研究河北发展问题时，强调要推动京津冀协同发展；今年2月，习近平总书记在听取三地汇报后强调，京津冀协同发展是一个重大国家战略，要加快走出一条科学持续的协同发展路子来，并具体提出7点要求。

“中央领导人在这个地区，这么重头、这么密集地推动改革，显然这是一个国家的战略部署，不是一个简单的地区问题。”

犹如一个巨大的棋局，只有放眼全盘，才知进退；当我们从全球视野去审视一个区域、一座城池的发展时，才能深刻体会现阶段推进京津冀“抱团”发展的重要性和紧迫性。

“我国经济总量已位居世界第二位，但自主创新能力还不强，发展方式还比较粗放，在全球产业分工中地位较低。”北京市社科院副院长赵弘说。在经济全球化的背景下，建设以具有国际竞争力的大都市为核心的经济圈和城市群，通过促进区域内生产要素流动、实现更深层次的资源优化配置来释放区域活力、提升经济核心竞争力，已经成为各国共识。而在创新驱动方面具有良好资源基础的京津冀地区，发展前景十分看好。

京津冀是我国最重要的政治、文化中心，也是我国北方最大和发展程度最高的经济核心区。一串数字揭示出它在国家经济版图中的重要地位：三地总人口10860.5万，占全国的7.98%；地区生产总值62172亿元，占全国的10.9%；社会消费品零售总额23661.8亿元，占全国的9.9%；进出口总额6124.8亿美元，占全国的14.7%。

然而，推进京津冀地区协同发展，绝不仅仅是因为这个区域重要，更在于它蕴藏着尚未释放的巨大潜力。

赵弘说，京津冀地区作为一个整体地域概念已经提出多年，但相对珠三角、长三角而言，京津冀区域一体化程度较低。由于缺乏国家层面的整体规划和政策安排，区域内各城市在制订发展规划、考虑地区发展前景时，多出于对自身发展的考虑，区域发展缺乏合力，整体优势和辐射带动作用尚未发挥。

原首都经贸大学校长文魁认为，京津冀呈现出“三二一”特点，即三个平行的行政区划、两个直辖市、一个首都，行政色彩较浓，对市场融合形成很大障碍。如果能够跨越行政区划、冲破利益藩篱，崛起的首都城市群将带动全国区域经济竞争力的提升。

京津冀一体化探索中遭遇的瓶颈，折射的正是改革发展漫漫长路上的艰辛；而中央对京津冀协同发展的坚定推进，显示的正是坚定不移推进全面深化改革的壮士断腕般的决心！

2014年，是全面深化改革的开局之年；在这一背景下轰轰烈烈开展着的京津冀协同发展，受到各界人士的强烈期待。

“1+1+1”之后，到底能够等于多少？

也许，不仅仅是解决几个城市的发展问题，更是打造一系列样板。

——创新区域发展机制体制的样板；

——探索完善城市群布局和形态的样板；

——促进人口经济资源环境协调发展的样板；

——通过深化改革实现科学持续协同发展的样板。

推进京津冀协同发展对于三地有何现实意义？

京津冀三地的发展不约而同走到了一个十字路口。

专家们认为，从北京来看，由于城市功能过度集中，近年出现人口膨胀、交通拥挤、资源紧张、发展空间受限、改善生态环境压力加大等突出问题，借鉴国际经验，分散首都功能势在必行；从天津来看，经过连续七八年的强势发展之后，随着经济快速增长和城市规模日益扩大，基础设施、环境等方面的压力逐步增大，城市功能和定位亟须转变，产业结构亟待转型，对周边地区寻求支持、协作的需求也日益迫切；从河北来看，正处于爬坡过坎、转型升级的攻坚时期，既面临着加快发展的艰巨任务，又面临着结构调整的巨大压力。

“京津冀发展呈现出较高的潜在互补性，”中央财经大学科研处副处长邢华认为，“北京市、天津市拥有丰富的科技、文化和教育资源，但是都面临大城市病，河北省具有广阔的产业承载空间，但由于发展资源不足，产业转型升级压力较大。开展区域合作，可以实现区域优势互补，推动区域可持续发展。”

习近平总书记指出，解决好北京发展问题，必须纳入京津冀和环渤海经济区的战略空间加以考量，以打通发展的大动脉，更有力地彰显北京优势，更广泛地激活北京要素资源，同时，天津、河北发展也需要连同北京发展一起来考虑。

在刚刚结束的全国两会上，京津冀三地无一例外地将推进京津冀协同发展作为解决未来发展问题的必由之路。

北京市委书记郭金龙表示，北京发展离不开京津冀协同发展，我们要解决发展中遇到的突出问题，仅从北京的角度考虑是很有局限性的，根本的出路是推动京津冀协同发展、一体化发展，我们一定要打破自家“一亩三分地”的思维定式，跳出北京看北京。

天津市委书记孙春兰表示，京津冀协同发展、京津双城联动对天津来说是一个千载难逢的重大机遇，我们要树立全局意识，以高度的责任感、强烈的使命感和时不我待的担当精神，积极参与，主动作为。

河北省委书记周本顺表示，京津冀一体化需要河北扮演什么角色，河北就扮演好什么角色，作为京津冀协同发展的最大受益者，河北应大气包容，寻找“共振点”“共赢点”，不能打小算盘，以一地之小私而损三地之大公。

三地高层的一致表态，令长期关注京津冀地区发展的专家们兴奋不已。

在1999年就曾提出“大北京”规划概念的“两院”院士、清华大学教授吴良镛说，十多年过去了，如今深刻体会到关于京津冀城乡空间发展规划的思考与建议，正得到社会各界越来越多的认同，已逐渐从学术共识转化为社会共识与决策共识。

赵弘说，推动京津冀协同发展，构建以创新为导向的世界级都市圈，将有利于充分发挥北京作为国家首都在创新能力、高端产业发展以及高端人才积聚等方面的优势，发挥周边区域在空间资源、劳动力资源等方面的优势，形成首都中心城市带动、区域中心城市支撑、腹地共同发展的区域发展格局，成为我国转变发展方式的示范引领区和“世界经济增长的重心区域”。

河北省社科院院长周文夫说，目前，北京地区集中了全国最主要的科研机构和大量著名高等学府，迫切需要在区域内建立更有效的科学研发、技术成果转换、新产品大规模生产的协作机制及资源调配机制。推进区域内协同发展，将进一步放大首都的优势和辐射效应，对于实现区域和国家的创新驱动发展都具有深远历史意义。

怎样推进京津冀协同发展？

推进京津冀协同发展，关键在于如何贴地实施，而不能停留于纸上富贵。

习近平总书记就推进京津冀协同发展提出的“七个着力”要求，条条具有针对性，为三地落实协同发展指明了方向。

一是要着力加强顶层设计。北京大学首都发展研究院院长李国平认为，京津冀一体化发展必须要有顶层设计，要从京津冀区域发展的总体战略定位以及各自的比较优势和竞争优势出发，明确各省市的功能定位。河北省委常委、统战部部长范照兵建议，国家应尽快启动编制大首都地区经济社会发展规划及专项规划，明确协同发展的一系列战略目标、主要任务，画出路线图，列出时间表，细化京津冀三地协同发展的目标任务和具体方案。

二是要着力加大对协同发展的推动。“打破‘一亩三分地才有新天地，”有媒体评论说，如果只愿独享好处，各自打着小算盘，缺乏开放心态，不愿意分享贡献，就不可能实现共赢。邢华建议，京津冀协同发展要完善区域协调机制，推动建立京津冀联席工作会议等协调机制，充分发挥城市群辐射带动作用，探索建立京津冀区域城市协作联盟，促进京津冀三地和城市领导定期磋商和互访，成立区域合作工作协调办公室，负责组织日常的沟通、协调、服务等相关工作。

三是要着力加快推进产业对接协作。天津市科学学研究所所长李春成建议，三地可以以高铁、高速沿线的科技园区、开发区等节点为支撑，共同规划建设“京津塘高科技新干线”；发挥中关村的辐射带动作用，推动中关村在天津和河北省建设一批科技园区；加快京津冀各类园区（开发区）产业布局调整和创新升级，大力发展具有全球竞争力、国家竞争力和区域竞争力的产业集群；完善产业链分工和创新链合作机制，在产业链的分工合作、商业链的分工合作、创新链分工合作上下功夫，构建合作机制，形成专攻有术的核心竞争力。

四是要着力调整优化城市布局和空间结构。李国平认为，随着北京城市功能升级和扩散，近年来北京周边地区已不同程度上承接了首都的功能疏解和转移，如河北燕郊承接了部分居住功能、唐山承接了部分制造业功能等。在北京新一轮城市功能优化过程中，应加速推进不符合首都功能定位、又带来大量外来人口集聚的产业功能向周边地区转移，从而引导人口和产业在京津冀区域内的合理布局，发挥京津冀三地的比较优势，推进京津冀协调发展。

五是要着力扩大环境容量生态空间。“区域合作特别是联合防控，可以产生环境治理的正外部性，”中国科学院地理资源所区域与城市规划设计研究中心主任方创琳说，应加快实现区域内生态环境保护与建设的对接，比如共同治理目前严重的雾霾污染，共同治理水环境和固体废弃物环境。河北省保定市市长马誉峰说，京津冀同处一个生态系统，多年来持续地高强度开发，造成生态功能退化、生态容量缩减，他呼吁，结合京津冀城市群未来发展的规模和布局形态，对环首都县合理确定开发边界，科学设置开发强度，建立生态缓冲区。

六是要着力构建现代化交通网络系统。一个区域是否能协同发展，区域交通网络的建立至关重要。河北省廊坊市政协副主席王学求建议，成立国家层面的协调小组，以建设快速城际间轨道交通为重点，以同城化为目标，推进北京与周边省市交通一体化规划与建设，打造北京与全部环首都县城之间的轨道交通一体化，形成一小时轨道交通网络，促进“大首都圈”城市群的形成和京津冀协调发展。

七是要着力加快推进市场一体化进程。天津市社联原党组书记、天津师范大学教授李家祥说，我国已进入全面深化改革阶段，改革的方向是使市场在资源配置方面起决定性作用和更好发挥政府作用。随着更大力度的政府职能转变和下放权力，着力清除市场壁垒，经济规律将在区域协同发展方面发挥更多和更大的作用。把京津冀协同发展的结合点和重大项目置于市场发挥决定性作用的基点之上，将使协同发展实现高质量高水平。

国外在建设城市群方面有哪些经验可以借鉴？

他山之石，可以攻玉。

有人说，21世纪是城市群的世纪。随着经济全球化和区域经济一体化趋势加速发展，城市竞争不再是区域范围内城市之间的竞争，而是作为一个更大的城市群经济实体，在更开阔的开放式空间范围内参与全球竞争。

专家认为，以纽约都市圈、东京都市圈等为代表的国际知名城市群，大致都经历过从城市“极化”、扩散到多城市协同发展的过程，其在城市群建设方面的成功经验对京津冀协同发展具有一定的借鉴意义。

首先，重视区域规划。以日本为例，从上世纪五十年代开始，日本政府相继制定包括东京都市圈整备规划在内的三大都市圈规划，这些规划每10年左右就修订一次，目前的首都圈整备规划已经修订五次了。再如，在华盛顿都市经济圈，华盛顿大都市政府委员会的作用有目共睹。长久以来，美国联邦法律要求交通、住房和环境拨款通过区域组织予以分配，那些不参与这些组织的地方政府没有资格获得联邦拨款，从而极大调动了地方政府参加大都市政府委员会的积极性，促进了都市经济圈内的区域合作。

其次，重视产业功能布局。纽约都市圈位于世界五大都市圈之首，北起缅因州，南至弗吉尼亚州，跨越了10个州，其中包括波士顿、纽约、费城、巴尔的摩和华盛顿5个大城市，以及40个10万人以上的中小城市。它的巨大影响力归功于都市圈内完善的产业分工格局。都市圈内的每一座城市都形成了各自的产业亮点，费城的重工业、波士顿的高科技产业、巴尔的摩的冶炼工业等等，核心城市各具特色，错位发展，相互补充。

再次，重视基础设施的一体化。城市群，是以便捷的基础设施网络为骨架拓展延伸的。东京都市圈的成功，得益于日本政府对地铁、轻轨等轨道交通和快速道路系统建设的重视。快速的交通联系保障了大都市的运转效率，使都市圈内城市间通勤成为可能，使城市之间的联系更加紧密。

“创意，在城市群建设中非常重要。”美国巴克内尔大学国际经济学教授、全球城市竞争力项目主席皮特·卡尔·克赖斯说。京津冀三地，是否能够通过协同发展，蹚出一条城市群建设的新路？世界拭目以待。