推进京津冀区域经济合作迈上新高度

赵莉　王兆宇

随着市场经济的不断完善和区域经济水平的不断提高，推进京津冀区域协同发展已然成为国家重大发展战略。但由于体制机制、发展落差等原因，十多年前就启动的京津冀区域合作一直没有取得实质性进展。如何使三省市经济社会发展形成合力、相得益彰，是新时期京津冀区域要深入思考和研究的重大问题。

京津冀区域经济合作的必要性

首先，京津冀区域经济合作是贯彻落实国家发展战略的需要。作为世界经济大国，打造世界级经济体量和竞争力的城市群和增长极是提高自身国际竞争优势的有力保证。近期，习近平总书记在北京市考察工作时强调，推动京津冀协同发展是重大国家发展战略，是优化国家发展区域布局的需要。国务院总理李克强在2014年政府工作报告中强调要加强京津冀地区经济协作，打造新的区域经济增长极。中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中强调京津冀地区“要以建设世界级城市群为目标，在更高层次参与国际合作和竞争，发挥其对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用”。这说明，京津冀地区作为我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的地区之一，须进一步加强区域经济合作，以互助共赢思维促进区域发展迈上新台阶，承担起新时期拉动国民经济稳步提升、加快形成国际竞争新优势的重任。

其次，京津冀区域经济合作是推进区域一体化的需要。实践证明，国家与国家之间、地区与地区之间，越是开放合作，越有利于共同发展。随着生产力水平不断提高，区域间功能互动、优势互补的需求愈发明显，推进区域一体化成为提升区域发展水平的长效途径，而生产要素的充分流动和资源的优化配置是区域一体化的重要特征。促进京津冀区域经济合作，就是要打破各种壁垒，促进各类经济要素在区域内充分流动和合理配置，通过三地优势互补、劣势互避，推进区域发展的体制机制创新，为打造新的首都经济圈提供机制保障，为优化开发区域发展提供示范效应，完善世界级大城市群的产业布局和分工形态，从而实现一加一大于二、一加二大于三的效果，形成以京津冀优势互补、带动北方腹地发展为重要成果的区域一体化。同时，京津冀的区域经济合作，不仅是三地自身经济发展的需要，而且是从大区域角度探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要。通过区域间经济协作，可以有效平衡资源配置，借助市场机制引导人口和资源的流向，从而探索生态文明建设的市场化模式，建立促进人口资源环境协调发展的科学长效机制。

如今，京津冀区域经济合作正是迎来天时、地利、人和的最佳时期。所谓“天时”，即面对金融危机后世界格局的加速调整、主要经济体发展方式的转变，我国吹响了全面深化改革的号角；北京自身的发展已由传统生产要素（资本、土地、劳动力）驱动型向全要素生产率（技术、人力资本、管理创新等）驱动型过渡，传统要素投入模式对周边区域产生的“虹吸”效应已经难以为继，目前北京已发展到必须要产生“溢出”效应的阶段。所谓“地利”，即三省市“同属京畿重地，地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜”，同源同根的地域文化大大增强了三省市对区域经济合作的认同程度；作为国内经济的龙头，北京和天津不仅有巨大的经济规模总量和强大的科技创新能力，更有优质的劳动力资源和发达的交通网络，这都有助于发挥各省市在区域经济合作的积极作用。所谓“人和”，即中央新一届领导高度重视、切实推动，在不到一年的时间里多次到京津冀三省市走访调研并召开座谈会，将京津冀协同发展上升到国家战略层面的高度；同时，近些年京津冀三地的行业协会、企业、民间组织等也表达出强烈的合作意愿。这说明，不论是党中央、国务院，还是三省市政府及民众，对京津冀区域经济合作都已形成高度的共识，为进一步推进京津冀协同发展迈上新高度奠定了坚实的基础。

京津冀区域经济合作面临的障碍

关于加强京津冀地区经济合作的建议提出已久，但是受制于诸多障碍，一直处于“雷声大雨点小”的状态、迟迟未能落实，导致京津冀区域协同发展水平远远落后于国家发展的要求。

一是行政壁垒障碍。京津冀区域经济合作的市场动力一直很强，但是刚性的行政壁垒在一定程度上限制了经济合作的深化。客观而言，行政区划本身是一种重要资源，并无优劣之分，合理利用就可以发挥优势，简单否定则会使其成为区域协同发展的掣肘。而在“唯GDP”的政绩考核体制和财税体制下，地方政府则倾向于只关注自家的“一亩三分地”。不论区域功能定位，还是产业发展规划，三省市更愿意从自身利益出发，而忽视了区域发展的总体布局和功能分工，导致掉入“合成谬误”陷阱，不仅出现了严重的产业同构性、同质化问题，而且降低了区域内产业上下游关联性的匹配程度，进而人为地削弱了区域整体的产业竞争力，无法发挥产业分工协作所形成的合力作用。

二是固化思维障碍。一方面，在北京和河北之间，北京的“援助”思维多于“共赢”思维，河北的“外援”思维重于“自主”思维。北京对于周边地区的经济共赢合作意愿较弱，部分合作仅具有援助性质，同时偏向于要求河北在生态、安全等方面为首都发展提供保障。河北则认为由于自身为了保障首都的生态、安全等方面牺牲了自身发展的机会，更希望能得到具体的利益补偿，从而存在消极的“外援”思维，不利于发挥自身能动性。同时，河北对承接北京产业转移还存在矛盾心态，既想尽快承接北京的产业功能驱动经济发展，也不想承接高耗能、高污染的重工业以及附加值低的劳动密集型产业。另一方面，在北京和天津之间，“竞争”思维大于“合作”思维。作为京津冀区域内的双核，北京和天津相距130公里，都已形成较大的经济规模，但由于历史原因，各自争当区域发展的龙头，阻碍了两地的沟通协作，这种“零和博弈”的竞争思维不利于区域共赢发展。

三是经济落差障碍。目前京津冀三省市的经济发展水平差异明显，主要是河北与京津两市的经济梯度落差过大，形成了“经济断崖”，不利于产业对接，阻碍了区域内的经济合作。目前，北京和天津已经成为区域发展的“两极”，但河北不论是经济总量，还是基础设施等方面，都与京津两市形成鲜明对比。2013年，北京和天津的人均地区生产总值均超过9万元，而河北人均地区生产总值还不到4万元。受循环累积因果效应的影响，迥然不同的经济发展水平使得区域间差距愈发扩大，特别是北京的“虹吸”效应远远大于“溢出”效应，不断涌入的劳动力使得北京出现了严重的“城市病”，抑制了经济增长的效率，而京津周边却环绕着河北的三十余个国家级贫困县，形成了“环京津贫困带”，既严重阻碍了区域的协同发展，也不利于首都的安全稳定。同时，目前河北落后的基础设施、较弱的人力资本、较低的政府效率、尚未与京津衔接的社会保障等配套措施一定程度上降低了自身产业承接能力，对外来企业的吸引力大大减弱，阻碍了加快京津冀区域经济合作迈上新台阶的步伐。

四是合作机制障碍。目前京津冀的沟通机会仅限于理论探讨和协议意向上，付诸行动的实质性突破较少。对于区域间经济合作所必要的区域性协调机制、利益补偿机制和区域一体化机制尚未建立，成为制约京津冀协同发展的体制性障碍。首先，在目前各自为政的区域形势下，没有形成定位明确、分工合理的区域性统筹协调机制，没有公认的责任机构来统筹出台和落实区域发展规划和产业布局，就难以约束三省市的“理性行为”，不能发挥经济上分工协作的比较优势，造成大量的资源浪费、降低区域整体的经济效益。其次，对于河北目前的经济水平和生态情况，迟迟未出台具体的利益补偿机制或转移支付机制大大降低了其参与京津冀区域经济合作的积极性。在京津冀区域中，河北的情况较为特殊，它不仅容纳了诸多贫困县市，还承担着保障区域生态环境安全的重任，但是针对河北这方面的生态补偿、扶贫援助机制还处于初级阶段，远远不能满足推进京津冀区域经济合作的要求。再次，不论在交通干线网络等基础设施方面，还是在教育医疗等社会保障方面，抑或是在企业服务等行政管理方面，京津冀地区均缺乏统一化、标准化的区域一体化统筹机制，阻碍了资源要素的自由流动，降低了区域经济的运行效率，导致距离区域市场一体化的目标甚远。

京津冀区域经济合作的推进思路

推进京津冀区域经济合作，既要抓主要矛盾和关键领域，还要多管齐下、统筹协调，从转变发展理念，到加强顶层设计，从改革现行考核体系和财税体制，到明确界定政府和市场的边界，都是需要着力强调的推进思路。

一是切实转变发展理念，将京津冀区域上升到具有国家竞争新优势的增长极的高度。要按照优势互补、互利共赢、区域一体的原则，以河北作为经济腹地，推进京津双城联动发展，以良性互动的模式，将京津冀区域打造为具有国际竞争新优势的经济增长极，即不仅成为我国在更高层次参与国际市场合作和竞争的主力军，而且成为代表国际竞争新优势的世界级城市群。要实现这一点，须三省市不再以自家“一亩三分地”的GDP论英雄，切实转变京津冀区域的经济合作理念，集中经济力量，变单力为合力，以合作共赢理念推进京津冀区域协同发展。对于北京，要不折不扣地落实首都城市功能定位，即全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。要按照这个定位疏解部分行政、经济、社会等功能到其他地区，既有助于解决北京“特大城市病”问题，也有助于带动周边地区发展。

二是加强顶层设计，以区域规划为统领，以产业合作为核心。世界区域化发展和其他都市圈发展的实践证明，实现了经济的一体化，才会激发出增进其他方面合作的内生动力，才能为解决“城市病”等难题提供持久的机制和制度安排。因此，经济合作是京津冀区域合作的基础。要使京津冀三省市抱成团朝着产业一体化这个顶层设计目标一起做，就应加紧编制首都经济圈一体化发展规划，明确三地的功能定位、产业分工、城市布局和公共服务体系。要理顺区域产业发展链条，加快推进产业对接协作，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制。尤其是在制造业方面，可将北京高端制造业的制造环节、部分制造业的整个产业链转移到天津和河北，有效疏解北京的部分功能，着力强化北京的科技创新功能，同时赋予天津和河北的创新成果孵化和转化功能。

三是制定责权利相一致、三地经济协同发展的考核体系和财税政策。要破除唯GDP论英雄的地方政绩考核体系，调整不合理的转移支付制度和不利于区域协调发展的地方税制设计，以责权利相一致为原则、促进三地经济协同发展为目标，明确界定政府间事权和支出责任，高标准、大尺度、深层次地谋划和制定衡量区域协同发展的政绩考核体系。同时，优化现行税制结构、扩大财税调控范围、增强财税调控能力，完善以产业导向为主体的税收优惠体系，对跨行政区划产业链行业给予税收优惠政策，适当降低落后地区税负，强化能够充分调动区域内各方面主观能动性、缩小地区收入差距的财政政策。

四是让政府发挥引导作用，让市场发挥决定性作用。党的十八届三中全会《决定》提出，要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。一方面，要加快统一的要素市场建设，促进京津冀区域内生产要素的充分流动和优化配置，切实提高市场一体化水平。另一方面，政府要完善共建共享、协作配套、统筹互助的机制，探索建立区域统一的产权交易、创业就业、金融投资等政策，大力支持企业与高校、科研院所等机构跨行政区划共建产学研创新实体，共同打造区域创新发展的战略高地，着力引导市场朝着强化区域经济合作的方向发展。正所谓“遇万难还须放胆，破困局要用智慧”，要让市场主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”，合理界定政府和市场边界，共同推进京津冀区域经济合作迈上新高度。

（作者单位：中共北京市委党校）

责任编辑：沈 聪