建档立卡的先行探索

2014年上半年，国务院扶贫办将启动全国范围内的扶贫对象建档立卡工作，要在全国依靠各级扶贫机构、基层村级和驻村工作队，建立全面、准确的全国扶贫信息网络系统，为今后的扶贫开发工作提供有力的支撑。

即将开始的全国农村扶贫对象建档立卡工作中，到村到户成为主要方式，不仅要准确识别扶贫对象，还要进行有针对性地帮扶。要在短时间完成大量的数据采集、审核和录入工作，这对于基层扶贫机构来说工作繁重，如何与以往的工作相接续，考验着地方和方案制定者的智慧。

广东是扶贫到村到户的发源地，依靠自主开发的信息系统已经成功完成了一轮“双到”帮扶工作；重庆则将扶贫信息动态调整纳入去年的主要工作日程之中，并将贫困系统内的数据从电脑搬到了手机中。两地的经验值得借鉴。

广东：扶贫到村到户发源地

扶贫到村到户，这一作法是广东近年来扶贫开发工作中所运用的主要方法。为了给这项工作提供支撑，广东创建了扶贫开发“双到”工作建档立卡信息管理系统。

2013年4月29日，广东召开全省扶贫工作会议，部署开展新一轮扶贫开发“双到”工作。6月28日，省扶贫办向各地级以上市、顺德区扶贫办（经协办、对口办）下发《关于做好2013—2015年扶贫开发“规划到户责任到人”建档立卡工作的通知》，通知要求：根据省委办公厅、省政府办公厅《关于印发〈广东省新一轮扶贫开发“规划到户责任到人”及重点县（市）帮扶工作实施方案〉的通知》（粤办发〔2013〕14号）（以下简称：《实施方案》）要求，准确掌握工作动态，及时进行工作指导，促进扶贫“双到”工作平衡开展，为工作考核奠定翔实的依据。

按这份方案，各帮扶单位驻村后，要及时做好帮扶村基本情况摸查和贫困户的核实工作。对贫困户的核实要按有劳动能力的贫困户和无劳动能力的贫困户进行分类登记、建档立卡。有劳动能力的贫困户数原则上与《实施方案》的贫困户数保持不变。在剔除个别确实不符合条件的贫困户后，要与村委会共同协议，按贫困程度排序，并依次将符合条件的农户作为后补对象补上。对核实出现有劳动能力贫困户比《实施方案》户数增多的，经村委会和帮扶单位双方协商认定和公示后应予以确认。核实结果在村内公示1周无异议后，在15个工作日内将核实情况逐级上报省扶贫办。

核实工作完成后，各地要尽快对帮扶对象（含无劳动能力的贫困户）建档立卡，落实帮扶责任人及帮扶措施。要按照“帮扶记录簿”的填写要求，分别建立帮扶贫困村、贫困户基本情况纸质档案，并录入广东扶贫信息系统。

省扶贫办统一制定《广东省扶贫开发“双到”工作贫困村帮扶记录簿》（简称《贫困村帮扶记录簿》）和《广东省扶贫开发“双到”工作贫困户帮扶记录簿》（简称《贫困户帮扶记录簿》），村、户帮扶记录簿由贫困村所在县（市、区）按照省的样式统一印制，分发到各帮扶单位（含省直和中直驻粤帮扶单位、珠三角洲帮扶单位）、帮扶贫困村、贫困户。其中，《贫困村帮扶记录簿》一式2本，分别由帮扶干部、贫困村持有；《贫困户帮扶记录簿》一式3本，分别由帮扶干部、贫困村、贫困户持有。各帮扶单位在广泛听取群众意见，认真制定扶贫工作三年帮扶规划和年度计划的基础上，对实施的每一项扶贫项目，要及时填入“帮扶记录簿”项目记录表，经帮扶对象签名确认后同步录入广东扶贫信息系统。

2013年8月1日，汕头市新一轮扶贫开发“双到”工作建档立卡工作开始。当日9点整信息系统开放，各帮扶单位按照通知分配的村级管理员账号（各帮扶单位使用）和密码登录“广东省扶贫信息网”内的“业务系统”栏目下的“新一轮建档立卡”进行重点帮扶村、贫困户建档立卡相关信息的录入上报工作。

在填报过程中，各地要将有劳动能力、无劳动能力的贫困户都建档立卡并录入信息系统，贫困户的户码编排规则按“有劳动能力的贫困户（扶贫户、扶贫低保户）”、“无劳动能力的贫困户（低保户）”、“五保户”顺序编排。

除了贫困户的基本信息以外，操作人员还要录入帮扶前状况的相片：各帮扶单位需录入5张反映重点帮扶村帮扶前村容村貌较落后的相片；录入1张反映贫困户户主和现居住房屋的相片。

此外，录入人员还要认真填报季度工作报表，统计重点帮扶村扶贫资金投入、分类筹集和使用情况，由驻村工作组和村委会共同填报，于当年第三季度开始，在每季度最后一个月月底前通过扶贫信息系统逐级上报至省。

重庆：动态调整保证应扶尽扶

重庆市近年来在建档立卡工作方面也做了很多探索，在对建档立卡对象动态调整方面有很多的经验。开展农村低保与扶贫开发两项制度有效衔接以来，重庆市已经历两轮农村扶贫对象建档立卡、两次动态调整，在对象识别与管理方面积累了一定的经验。但是，仍然存在一些问题，有的对象识别不准确，有的数据信息不完善，有的到户帮扶政策不落实等等。

2013年9月，重庆市选择很具有代表性的彭水县开展试点，在深入细致的调查分析了解基础上，制定了一套具体、可操作性特别强的实施方案，并经县政府常务会议通过下发执行。操作中，市扶贫办抓住关键环节派人蹲点参与观摩指导，并总结出经验教训，以指导建档立卡工作。

11月6日，重庆市扶贫办向各区县扶贫办下发《关于2013年农村扶贫对象动态调整工作实施意见》，意见要求：根据统计部门提供的各区县低收入人口发生率，结合以前建档立卡情况，实行“总规模只减不增”，即以去年年底农村扶贫对象总数为基数，以今年下达给区县的脱贫计划指标为减少数。

各区县必须采取下达指标的方式控制好规模，指标一定要逐级下达，一直下达到村民小组（居委会）。

11月1-10日是前期准备阶段，这期间各区县开始组建驻村工作队，并将每一个驻村工作队员的工作职责明确到村民小组（居委会），确保每一个村民小组（居委会）都至少有一名驻村工作队员。彭水县共向各乡镇、街道、村（社区）派出指导检查组近500个、1000余人。许多区县都将今年的村级干部换届工作指导组与动态调整指导组结合起来进行。

11月11日-12月5日是对象识别阶段，此阶段要走七步：

第一步：村民申请。驻村工作队指导，以村民小组为单位召开村民大会，组织发动符合条件的对象向户籍所在地村委会提出申请，填写《重庆市农村扶贫对象家庭申请书》。

第二步：民主推荐。村民提出申请后，由村四职干部主持，以村民小组为单位召开民主推荐会，每户至少有1人参加并实名签到，参会人数不得少于30人，采取投票表决方式推荐产生初步人选，并进行一榜公示。

第三步：入户调查。组建由乡镇驻村干部、村组干部、村民代表、扶贫义务监督员等组成的入户调查小组，按照调查登记指标，采取入户察看、邻里访问、计算收入等形式，对民主推荐且经公示无异议的对象农户家庭开展经济状况调查和劳动能力认定。

第四步：村级评议。入户调查结束后，以村为单位召开村民代表大会，由驻村领导负责召集，村组干部（含两委委员）、村民代表、扶贫义务监督员、党代表、人大代表、离退休干部等参加，参加人数不少于50人。结合入户调查情况进行逐户审核评议，通过“排队打分”方式表决确认，并由与会全体人员签字认可，进行二榜公示。

第五步：回访统计。二榜公示期满后，要派出专门的工作组对村级民主评定出的对象进行回访，并根据不同致贫原因，制定到户扶持规划（200字以内），落实帮扶责任人，帮扶责任人最好由乡镇或村级干部承担，所有情况通过填表反映。同时，汇总上报乡（镇）政府。

第六步：乡镇审核。乡（镇）政府对村级上报名单集体研究同意后，进行三榜公示，公示无异议后以正式文件报县扶贫办审批备案。

第七步：县级确认。区县扶贫部门对乡（镇）上报名单进行审核确认后下达批文，并在网上进行四榜公示。

12月6-20日是信息录入阶段，由乡（镇）组织，以村为单位对县级审批名单的入户调查表进行录入。包括县表（33个县填）、村表（有扶贫对象户的村填）、户表（所有对象户，原有的是完善和更新数据，没有的是重新填报）。信息录入要真实准确，录入准确率将纳入本处对区县扶贫办工作绩效考核范畴。

在建档立卡工作过程中，重庆市自主设计开发的网络版贫困农户信息管理系统，经过不断优化升级系统管理功能，已经成为“重庆扶贫综合业务管理系统”的一个重要组成部分，成为一个基础性管理平台。2013年，重庆市扶贫办还开设了基于二维码扫描登陆的手机版公众信息网站，并包含了自主开发的手机版全市贫困农户信息系统在线查询功能，在全国扶贫系统独有，在市级部门中领先。

重庆市扶贫办从彭水县蹲点观摩、渝西抽样调查、渝东南和渝东北走访调研的情况来看，本次动态调整对象准确率高，老百姓的知晓度高、参与度高、满意度高。彭水县288个村、社区有动态调整任务，共推荐群众代表9000余名对初选扶贫对象户进行了逐一评议，群众满意率达98%以上。彭水县今年宣传动员会达1000余场（次），基本是在稍微大一点的院落都开了会，凡是无人在家的农户都通过村社干部、亲戚、邻里等电话联系告知。由于宣传到位，只有老百姓咨询，没有举报投诉。

在实施过程中，重庆的建档立卡工作也总结出一些不足：贫困农民普遍存在理解和执行政策难；缺乏科学的农户收入计量方法，尤其是外出打工户家庭资产难以核定；到户扶持政策多，但落实不好；对象户致贫原因复杂多样，规划落实难度大。