2014年扶贫“一号工程”

去年年底出台的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》提出，要“建立精准扶贫工作机制。”

精准扶贫早在《意见》出台的几个月前就进入了人们的视野。2013年4月5日至8日，国务院副总理汪洋率国务院调研组赴甘肃省积石山县“解剖麻雀”，就扶贫开发现场调研，提出扶贫工作的五项改革和十大行动计划。其中，“建立精准扶贫工作机制”作为“五项改革”的重要组成部分被首次提出，并明确了要开展“建档立卡行动计划”的工作设想。

4月18日，汪洋到国务院扶贫办视察工作，在讲话中先后6次提出了要把“扶贫工作的底数搞清楚”，并反复强调“我们要扶贫，到底谁穷，这个问题一定要搞清楚”，“就是要把底数搞清楚，就是要到村到户”，“第一步是把这个底数搞清楚，然后一步步地抓”，“工作问题慢慢来，不着急，但是一定要搞清楚、搞准确，将来能够定点清除”。

6月28日，汪洋在国务院扶贫开发领导小组第一次全体会议上再次提出，“要下决心摸清底数，以原有数据为基础，在全国统一开展到村到户的贫困状况调查和‘建档立卡工作，国家有关部门提供指导，制定科学可行的调查方案和统一规范的技术标准，以省为主进行组织，落实各项保障条件，培训调查人员，加强抽检核查，确保调查质量，确保数据真实可靠。在此基础上，完善贫困识别机制，改‘大水漫灌为‘滴灌，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，并实行动态管理，使稳定脱贫的村与户及时退出”。

9月中旬和10月上旬，国务院总理李克强先后两次主持国务院常务会议专题研究扶贫开发工作。

10月31日，中央政治局常委会议听取了扶贫工作汇报，审议并原则通过了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》。这份2013年12月印发的文件明确提出，“国家制定统一的扶贫对象识别办法。各省（自治区、直辖市）在已有工作基础上，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统。专项扶贫措施要与贫困识别结果相衔接，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。”

11月3日，中共中央总书记习近平在湘西土家族苗族自治州调研扶贫开发工作时，提出了“要科学规划、因地制宜、抓住重点，不断提高精准性、有效性、持续性”以及“要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”等指示。

国务院扶贫办2014年“一号工程”

根据中央领导同志的一系列指示和《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》要求，国务院扶贫办将建档立卡和信息化建设工作列为本年度重点工作。

建档立卡是一项复杂的综合性工程，明确各级职责分工十分重要。国务院扶贫办将负责建档立卡和信息化建设的总体方案设计、系统开发、省级相关人员培训、督促检查、考核评估等工作；各省将负责省级规模分解、贫困村的确定、建立驻村工作队制度、市县两级工作人员培训、专项督查等工作；地市级将负责协调服务和对县级相关工作的督促检查；县级将负责组织乡（镇）、村两级做好建档立卡工作。各级政府和扶贫机构将坚持扶贫开发到村到户与区域发展相结合，扶贫措施与贫困识别结果相衔接，按照“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，对全国农村扶贫对象进行准确识别并建档立卡，并以此为基础开展扶贫开发工作考核。

2014年3月16日—17日，国务院扶贫办在北京召开贯彻落实“25号文件”情况汇报会暨建档立卡工作会议，对《全国农村扶贫对象建档立卡工作方案》（征求意见稿）进行讨论。

此前，国务院扶贫办于今年1月份成立了建档立卡和信息化建设工作领导小组。领导小组下设办公室，并从建档立卡工作基础较好、信息化建设有特色的广东、湖北、重庆、新疆、贵州、辽宁6省（区、市）抽调10名基层扶贫骨干，组成17人的工作团队。春节后，该领导小组办公室融合基层工作经验和实际需求，研究起草了建档立卡工作方案初稿。2月12日至3月2日，国务院扶贫办分别召开三次专题会议讨论初稿，3月6日在形成征求意见稿后，国务院扶贫办除了向8个相关部委和31个省（区、市）扶贫办（农委）发送征求意见函外，还派出3个小组到上述6省（区）开展实地测试，进一步听取地方对建档立卡工作方案的意见，并对各项操作流程、指标的设定、扶贫对象的识别方法进行验证，查找实际操作中存在的问题和困难。

三类扶贫对象均要建档立卡

按照全国农村扶贫对象建档立卡工作方案（征求意见稿）所设定的工作方法和步骤。将要实施的建档立卡工作是将贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区同时作为扶贫对象，为其建立电子信息档案，并向贫困户发放《帮扶手册》。

建档立卡工作中，各地要对贫困户和贫困村进行精准识别，了解贫困状况，分析致贫原因，摸清帮扶需求，明确帮扶责任，落实帮扶措施；对贫困县和连片特困地区进行监测和评估，分析掌握扶贫开发工作情况，为扶贫开发决策和考核提供依据。在此基础上构建全国扶贫信息网络系统，为精准扶贫工作奠定基础。

此次建档立卡以农民年人均纯收入2300元（2010年不变价，考虑到近几年物价上涨的幅度，相当于2013年2736元）的国家农村扶贫标准为识别标准。各省自治区、直辖市（以下简称各省）在确保完成国家农村扶贫标准识别任务的同时，可结合本地实际，按地方标准开展本省贫困户识别工作，并纳入全国扶贫信息网络系统统一管理。具体识别规模由省级扶贫开发领导小组研究后报国务院扶贫办核定。

贫困户识别要整户识别，采取规模控制，将贫困人口规模逐级分解到村。按照《贫困人口规模分解方法》，省、市、县、乡（镇）四级要将省贫困人口识别规模逐级分解到村。在县扶贫办和乡镇人民政府指导下，按照分解到村的贫困人口规模，在农户申请的基础上，各村召开村民代表大会，产生初选名单，由村委会和驻村工作队核实后进行村级公示，经公示无异议后报乡镇人民政府审核。

初选对象要以农户收入为基本标准，综合考虑住房、教育、健康等情况，通过民主评议、公示公告和逐级审核的方式，按照“农户申请、村民代表大会民主评议、村委会审查、乡镇人民政府审核、县扶贫办复审、填写《贫困户登记表》”的流程进行识别。

各级政府应统筹安排有关帮扶资源，按照“统一识别、分批扶持、突出重点、先难后易”的原则，在乡镇人民政府的指导下，由村委会、驻村工作队和帮扶责任人结合贫困户的帮扶需求和实际，研究提出对贫困户结对帮扶方案，明确结对帮扶关系、帮扶责任人和帮扶措施，同时发放《帮扶手册》。调查的标准时点为2013年12月31日，标准时期为2013年1月1日——2013年12月31日。

在上述工作完成后，各乡镇人民政府应组织村委会、驻村工作队和大学生志愿者等在县扶贫办指导下，将《贫困户登记表》录入全国扶贫信息网络系统，并进行数据审核，实现信息化管理。此后，贫困户信息还要及时更新，并录入全国扶贫信息网络系统，实现贫困户动态调整。

贫困村建档立卡工作方法和步骤与贫困户大体相同，进行的时间也基本一致，主要区别在于贫困村的识别标准和识别规模。

贫困村识别按照“一高一低”的标准进行。初步方案是行政村贫困发生率原则上比全省贫困发生率高一倍，行政村2013年全村农民人均纯收入低于全省平均水平60%（或东部省份村集体经济年收入低于3万元）。

贫困村识别工作在全国范围内开展，原则上以国家统计局测算的2013年底全国农村贫困人口规模8249万人为基数。实际掌握规模与国家测算规模一致的省份按国家测算规模识别；实际掌握规模比国家测算规模大的省，可在国家测算规模基础上上浮10%左右识别；按照“省负总责”的要求，根据本省帮扶资源，由省级扶贫开发领导小组研究确定本省贫困村规模。辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东等东部6省贫困村识别规模原则上控制在行政村总数的15%左右；河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南等中部10省原则上控制在20%左右；内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等西部12省（区、市）原则上控制在30%左右。

贫困村建档立卡前期工作完成后，也要由乡镇人民政府组织村委会、驻村工作队和帮扶单位等将《贫困村登记表》录入全国扶贫信息网络系统，并进行数据审核，实现信息化管理。贫困村信息也要及时更新，并录入全国扶贫信息系统，实现贫困村信息动态管理。

贫困县和片区县建档立卡工作则要在680个片区县、592个国家扶贫开发工作重点县、省级扶贫开发工作重点县开展。主要用于扶贫开发工作考核、资金绩效管理考核、片区规划实施监测和评估，为扶贫开发决策提供依据。

无论是贫困户、贫困村还是贫困县和片区县建档立卡工作都要坚持扶贫开发到村到户与区域发展相结合，扶贫措施与贫困识别结果相衔接，按照“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，对全国农村扶贫对象进行识别并建档立卡，以此为基础开展扶贫开发工作考核。

建档立卡考验基层执行力

眼下，山西省晋城市泽州县南岭乡曹河村正在进行建档立卡工作。该村村委会副主任、大学生村官闫海波告诉记者，目前村里正在准备公示选举组人员名单，选举组由村里每家每户出一个代表组成，所有人员名单都要照相留底。

“这就公平了！”闫海波说，近期晋城市全市的低保都在进行复核，以前的所有低保人员都推翻，村干部 、城里有车有房的全部一票否决，老人子女是企事业单位的一票否决，重新让群众自己投票选低保户，低保贫困户也要建档立卡。预计4月中旬就能开始填表建档工作。

河南省三门峡市陕县一位参与过以往建档立卡的工作人员告诉记者：“如果最终的方案真的是要到村到户，那就和广东扶贫‘双到模式很相近”，新的工作方案与以往的相比，最大不同是突出了帮扶成效部分。

2011年、2012年，她所在的陕县已经进行了2次建档立卡工作，她清楚记得第一次扶贫对象识别时不含低保人口。在这两次工作开展过程中，她个人感觉，村级的积极性可能要差一些，贫困户的热情还是很高。

“虽然贫困户需要自己申请，而且当时也不给钱，但农民们还是很愿意申请。虽说暂时拿不到钱，但是已经列入政策内了呀！”这位工作人员告诉记者。

“以前开展的两次工作出现数据更新不及时和不准确的现象，不利于全面了解贫困人口规模和具体的致贫原因。”她认为，在以前的工作中，前期贫困人口识别和信息录入是整个工作的难点：一是不规范，二是工作量大。这次虽然工作量依旧很大，但是给每户发放《帮扶手册》的工作很规范。如果要和以前的工作衔接起来的话，信息录入这块比较难做。建档立卡涉及面广，仅靠扶贫部门做的话工作量太大，她认为扶贫部门要尽量量化分解，在上次的基础上，把工作中的不足之处做好。