法治视野下选择性监察问题探究

李园辉

摘要：“选择性反腐”反映了行政监察工作的变异-“选择性监察”的恣意，这与行政监察法制化相背离，分析选择性监察的概念、表现、成因和危害，探究在法治视野下防治选择性监察的解决对策。

关键词：选择性监察；危害；困境；防治

中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：16723198（2014）08014402

1理论先导：概念的厘定

选择性监察是指受主观或客观条件影响，导致行政监察在实际工作中因缺乏有关监察法律、法规、规章依据，或虽有监察法律、法规、规章依据，但因具体条文规定缺乏可操作性或内容模糊不明确，出现失监、漏监、弱监、虚监等选择性监察现象。从主观影响条件看，存在个人情感选择、行政目标考核、利益价值驱动等因素；从客观影响条件看，存在体制机制制约、政治政策影响、职业能力不足、部门阻力干扰等因素。选择性监察是监察的非正常现象，区别于正常行政监察中具体问题具体分析的合法监察，属于监察乱作为、不作为范畴。选择性监察的“选择性”体现在监察时间、对象、手段、范围、目的、强度、程序、结果等多方面。

2实践认知：现象的考察

任务式监察。指监察部门不是本着实事求是、有案必查原则，而是依据上级下达的行政考核指标办案。在具体个案中，主观上受监察能力不足、个人情感左右、利益诱惑等，产生为难（畏难）情绪，进而主动选择成本低、阻力小、易完成、好出成绩案件来开展。客观上受地方本位主义、监察政绩、领导意志、部门干扰等影响，继而积极选择并重视民愤大、上级重视、社会影响大的案件。如网络曝光的“房叔”、“表叔”等案，积极投入大量监察资源，在短时间内进行查处办理。“任务型监察”是扭曲的政绩观在监察领域的再现，是政客出风头的工具，其后果易造成冤假错案。

斗争式监察。权利天然具有吸引力，有权利就离不开争斗。“斗争式监察“表现在，一是在权力斗争胜败后，利用监察掩盖非法行为，二是在权力斗争前或过程中，假借监察手段实施不法目的，如挟私报复，侵害相对人合法权益。如原湖南省郴州市委副书记兼纪委书记曾锦春，假借监察之手，运用“双规”手段打击地方上不顺从其意见的干部、个体商人。

安抚式监察。集中表现在事后处理上，在遇到重大突发、群体性事件造成的严重社会负面影响时，不是考虑从根本上寻求解决问题的办法措施，而是选择采取各种掩耳盗铃手法，企图蒙混过关敷衍了事来安抚群众的不满情绪，做出相关领导干部被停职的样子。更有对《行政监察法》第5条进行曲解，提出“讲政治、顾大局…”处理原则，一段时间风平浪静后再次启用有关官员，这已然成为一些地方政府安抚民愤常用伎俩。如河南省平顶山市“9·8”煤矿瓦斯爆炸事故案、原茂名市委书记罗荫国案。

运动式监察。严重的手段化是当前廉政监察的重要特征，本质是政治型监察，时间短，声势大，受人为因素影响较多，虽然短期内能够形成“监察风暴”，但在处理个案时，往往为了体现“从重从快”，极易出现错案，只能是治标不治本，不是长效解决机制。

3现状感触：危害的分析

选择性腐败的泛滥。心理学研究发现，人都有趋利避害的本能。所谓“上有政策，下有对策”，一些国家工作人员在法规政策的落实执行上往往打折扣、做选择、搞变通。作为被监察对象国家公务人员，在长期行政工作中尤其擅长通过各种渠道获取各种信息资源，在面临选择性监察时，会主动调整有关事项，进行利益权衡后做出选择，甚至会有“舍车保帅”安排，必要时还会动用人际、金钱资源进行“活动”，以规避监察。在廉政建设方面，选择性监察势必造成选择性腐败的泛滥。

权力型反腐的继续。纵观国际上清廉度较高国家廉政建设史，都经历了从“政治型反腐”向“制度型反腐”转变。对我国当前反腐工作，理论界一般认为还处在“政治型”反腐阶段，运动式监察是选择性监察的一种，从廉政建设角度看，也可以说是运动式反腐，其本质就是“政治型反腐”。选择性监察存在的危害是政治型反腐的继续，是行政监察法制化建设的倒退。

交换式腐败的肆虐。当前中国腐败现象蔓延形态呈现腐败从个体向群体甚至向整个组织扩散、从低层级向高层扩散的新变化，这与选择性监察形成一种恶性循环。被监察对象熟知纪检监察办案的一些“所谓潜规则”—领导决定论。因此，极尽所能将自身嵌入多层多样的腐败网络，通过各式各样的利益交换拓展腐败网络，以组成攻守同盟而寻求庇护者，同化临近者而形成腐败共同体。选择性监察和交换式腐败成为一种恶性循环，选择性监察催生、激励了交换式腐败，交换式腐败诱变、误导出选择性监察。

4内幕追击：困境的探究

选择性监察的成因极其复杂，一是监察体制困境。我国监察实际上是“三重领导制”，是一种同体监督模式。监察机关在人、财、物上严重缺乏独立性，监察体制机制极大地限制了监督职能的发挥。二是监察法制困境。监察立法滞后，监察基本法律不完善，体系不健全。监察法律法规条文规定不明确、缺乏可操作性、与相关法规衔接不够，配套法规规章不系统、层次低、难操作，造成运行出现选择性，对实际监察工作的规范指导作用大打折扣。三是监察理念困境。监察制度架构的前提应当是“性恶论”，需要权力制约、监督，而我国传统“性善论”影响着中国监察机制设计，两者存在矛盾，这已成监察现代化、法制化障碍。笔者本文重点对监察法制困境进行研究，分析选择性监察的法律法规缺陷。

第一，立法不完善，立法层次偏低。以预防为主的常态化立法存在空白，侧重于惩治性立法而忽视预防性立法，直接后果是监察预防工作缺乏法律依据和保障，而有限监察资源在社会转型期内，面临大量廉政监察工作时显得力不从心。如一些地区、部门出现“前腐后继”，云南省昆明市规划局三任局长李德昭、胡星、曾华先后“落马”，浙江省药监局连续三任局长周航、郑尚金、黄萌涉贪腐落马。法律条文不明确、不规范，原则性较强。监察程序明确性、操作性不足，如《行政监察法》第43条，仅有移送程序，没有移送时间等；条文用词模糊，如大量存在“可以”、“要求、“建议”等，监察权威性、效能大打折扣。

第二，配套法制不健全。“质”的规定多，而“量”的规定少，难以操作；重要领域和关键环节存在空白，尤其是在科技创新领域，更新和修订滞后。配套法规不系统、层次低，急需制定配套法律法规。相关法规一般以部门规章、办法、通知等方式出现，普遍存在效力较低，拘束力不够，缺乏惩治性功能。此外，政府习惯性运用规范性文件形式做出相关补充规定。对监察人员激励保障机制缺乏。《行政监察法》第13条从原则上规定了应该保护监察人员，但缺乏实际详细法律条款，不少坚持秉公执法的监察人员遭受威胁恐吓、打击报复后，因害怕被报复而不敢再秉公监察。

第三，实施运作过程不到位。监察权缺乏有效监督，制约机制不完善，监察运行过程、结果处于一种不公开或部分公开的状态，外界对监察运行程序及其结果知之甚少，监督不完善极易出现违法操作。监察立法规划不足，法规清理不及时。监察机关及其人员职权过窄，工作阻力大。监察机关检查调查权、监察建议权、行政处分权在实践中存有很大问题：一是调查权不充分，典型表现在对非公务员没有约束力。二是监察建议权刚性不足，出现以集体名义拒不采纳监察建议。三是监审分离体制不利于监察职权行使。操作程序过于随意，缺乏严密衔接。如《行政监察法》第44条规定了移送处理的内容，而对如何移送具体操作过程没有明确解释。

5迷路指引：防治的归纳

5.1完善监察法律法规，提高监察独立性、权威性

第一，规划监察法律法规建设，重点是预防性监察立法。制定一个比较科学、长远和完备的立法规划，对现有监察法规、规章进行及时清理、修改。围绕《行政监察法》为中心，创建监察法律体系，全面清理现有的已经过时或者失效的监察法规和规章制度，制定预防性配套法律。第二，扩大监察机关职权，完善调查权和调查措施，赋予一定经济处罚权、充分的行政处罚权，增加一定的审计权、司法权、监督财产申报权；改变工作中事事向领导汇报现象；赋予相应免责权。第三，建立监察机关内部体制垂直领导，提高监察工作独立性、权威性，减少地方干扰，实现从“同体监督”向“异体监督”模式转变。第四，建立健全监察官身份权益保障制度。立法上，在《监察官法》中明确规定对监察人员各项合法权益保护的具体措施。建立具有强制性的监察官保障制度，给予其家属、子女必要的安全保障，建立监察人员办案奖励机制，包括物质奖励和精神奖励两方面。

5.2细化监察操作规则，程序上保证执行的有效性

第一，细化监察操作规则的可操作性，明确《行政监察法》中监察程序有关规定，如第11条、第40条的问题。修改和完善《行政监察法实施条例》，对《行政监察法》的原则性规定细化具体操作方法，如第40条；对《行政监察法》中已提及，但没有作出明确解释的进一步说明，如第8条、第16条；对监察法规用词作出明确，以增强法律严肃性。第二，规制监察程序，完善各个环节具体条款规定不足地方，避免给选择性监察提供条件。完善监察立案初审程序，明确立案条件，制定具体立案标准；完善案件移送程序、公开程序，建立信息公开制度、告知制度、公开监察结果制度。第三，做好监察法律法规执行检查和反馈，结合经验反馈进行修改和完善。加强与其他有关部门协调沟通机制，避免类似河南省固始县许培明案再次出现。

5.3加强监察机构建设，提高监察业务水平

第一，鉴于《行政监察法》和《公务员法》中行政监察对象范围变化，借鉴美国、瑞典监察制度设计，我国可设人大监察委员会和人大监察专员制度。第二，习总书记提出“打铁还需自身硬”要求，对加强监察队伍建设，提高监察法规执行力有重要指导意义。政治素养、专业知识和社会实践经验是队伍选拔的三个重要因素。第三，完善监察系统内协调沟通机制，增加交流机会，加强上下级间沟通协调，加强与国际社会交流合作，整合监督合力，提高监察工作力度，实现“1+1>2”监察效果。第四，任何权力都应受到法定的限制，健全过错追究制度，主要解决滥监察、乱监察问题。建立失察责任追究制度，主要解决不善监察、不敢监察问题。明确责任追究主体、程序、标准、形式。

5.4加强监察网络信息化建设，推动监察政务公开

第一，强化监察内部的监督体制，通过调整权力作用、完善内部分工制度、实行权力分流，形成以法制权、以权制权、以责制权格局。完善监察外部监督，主动公开监察政务。第二，完整的监察应包括事前、事中、事后全过程监督，将监察工作支点前移，强化行政监察职能。第三，建立经常性监督检查和专项治理相结合机制。明确区分运动式监察与行政监察专项治理，两者在开展依据、遵照程序、公开透明度、采用手段上不同。第四，加强监察网络信息化建设，推动监察政务公开。运用网络技术改进和创新政府管理方式，提高监察科技含量和有效性。

参考文献

[1]杜兴洋.行政监察学[M].武汉：武汉大学出版社，2010.

[2]李牧.中国行政法学总论[M].武汉：中国方正出版社，2006.

作者简介：任愿达，华东政法大学研究生教育院2012级经济法（金融法）专业研究生。