甘肃农村信用社产权及法人治理机制改革问题研究

陈瑜 杨林娟 张娟娟

【摘要】2005年，甘肃省开始了新一轮信用社产权及法人治理机制改革。目前，已形成股份制农村商业银行、股份合作制农村合作银行和合作制县级信用联社三种产权模式，并建立了相应的法人治理结构。然而，改革过程中依然暴露出产权结构失衡、股本金异化、股权与控制权相悖以及法人治理机制不完善等问题。因此，文章建议要进一步深化产权改革、明晰产权关系、健全法人治理机制，加强信用社内部管理。

【关键词】农村信用社 产权 法人治理机制 改革

2003年6月，国务院下发了关于《深化农村信用社改革试点方案》的通知，该方案提出要以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式[1]。为此，甘肃省从2005年开始在省政府领导下逐步推进改革工作。随着2012年11月酒泉农村商业银行成立，甘肃农村信用社迈出股份制改造的第一步。从合作制、股份合作制到股份制，甘肃农村信用社在产权改革过程中，不断摸索，走出了适应地区经济发展需要的改革模式，信用社资本实力不断增强，经营管理水平明显提升。但是，改革过程中暴露出的产权不明、治理结构不健全等问题依然非常突出。

一、甘肃农村信用社基本情况

甘肃农村信用联社成立于2005年，是支持“三农”发展的中坚力量，其涉农贷款额占各项贷款总额的比重已达到90%左右，在全国省级农村合作金融机构中排名首位。

（一）经营规模

到2012年末，甘肃农村信用社资产总额达到2685.5亿元，负债总额2530.6亿元。各项存款余额为1953.1亿元，市场份额达19.5%；各项贷款余额1322.2亿元，市场份额达19.4%，存、贷款余额市场份额均居全省银行业金融机构首位。

（二）组织机构

截止2012年底，甘肃省农村信用社共有法人机构88家，其中包括3家农村商业银行、16家县级农村合作银行、68家以县为单位的统一法人社。信用社营业网点共2253个，占甘肃省银行业金融机构网点数的50%以上，省内网点覆盖率达到了96.44%；从业人员数16000多人，占全省银行业机构从业人员总数的28.5%。

（三）经营效益

2012年，甘肃省农村信用社共实现拨备前利润66.3亿元，实现利润总额25.3亿。全年计提拨备41亿元，拨备余额达87.2亿元，拨备覆盖率高达153%。2012年，甘肃农信社实现净利润20.8亿元，资本利润率为17%，资产利润率为0.93%。上缴利税近12亿元，比2011年增加3.2亿元，增长36.4%。

（四）支农力度

到2012年末，甘肃农村信用社涉农贷款余额为1170.5亿，比2011年净增292亿元，增长33%，涉农贷款余额占各项贷款余额总额的比重上升至88.53%。农信社涉农贷款余额占全省农业贷款余额的比重高达94%。据有关部门调查显示，甘肃农村信用社与全省64.2%的农户有信贷关系，在有些市州甚至达到了95%以上，但其吸收存款余额仅仅只占到全省存款总额的10.99%[2]。

二、甘肃农村信用社产权制度及法人治理机制改革状况

（一）改革历程

根据国务院关于《深化農村信用社改革试点方案》，甘肃省政府从2005年开始逐步推进信用社产权改革工作，全省87个县级联社认购了省联社入股资金。同年11月22日，甘肃农村信用联社正式成立。联社成立初期，明确了实现股份合作制和完善合作制的产权改革目标，随后成立了甘州区、秦城区、肃州区和榆中县四家农村合作银行，兰州安宁区等30个县联社组建以县为单位的一级法人，兰州市城关区等48个县联社由两级法人向一级法人过渡，同时，兰州市红古区联社开始进行统一法人改革试点。到2011年，甘肃省农村信用社共有法人机构88家，其中县级农村合作银行18家、以县为单位统一法人社69家。

2012年11月20日，酒泉农村商业银行股份有限公司成立，该行在原肃州区农村合作银行基础上改制而成，是由当地自然人、企业法人和其他经济组织入股组成的股份制地方金融机构。酒泉农商行的成立，标志着甘肃农村信用社迈出了股份制改造的第一步。到2013年，甘肃省农村信用社法人机构包括省联社、酒泉、会宁、灵台3家农村商业银行、16家县级农村合作银行以及68家以县为单位的统一法人社，此外，信用社还参与发起设立4家村镇银行。

（二）甘肃农村信用社产权制度改革状况

目前，甘肃农村信用社的产权模式有股份制、股份合作制和合作制三种，其现实表现即农村商业银行、农村合作银行和以县为单位统一法人的信用联社。其中，合作制的信用联社占信用社法人机构数量的77.27%，依然是最主要的产权形式，而通过股份制改造改组为农商行的信用社仅占3.14%。

推进产权制度改革的进程中，甘肃省农村信用社根据现代企业制度要求，进行了资格股向投资股转化的股权改造，全省36.3亿资格股本金全部转化成投资股。截止2012年9月，甘肃农村信用社股本金总额为54亿元，其中大部分资金均是农民入股的股金，政府没有参股，然而从省联社的理事长到各独立法人机构的高管并非由农民社员推荐产生，而是由政府任命，农民社员的所有者地位被虚置。

（三）甘肃农村信用社法人治理结构

1.县联社统一法人模式下的法人治理结构。县联社统一法人模式治理结构由原来的县乡两级法人模式转化而来，以县联社为单位建立“三会一层”的治理结构，实行三权分离。社员代表大会作为最高权力机构，负责制定信用社总体工作规划和发展目标；理事会是信用社执行机构；经营管理层负责定期向理事会通报工作进展；监事会负责监督经营管理层工作事务。

2.农村合作银行模式下的法人治理结构。农村合作银行是股份制与合作制的有机结合。从股东属性上看，农村合作银行股东分为自然人股东和法人股东。农村合作银行股权属性则分为资格股和投资股。其中，资格股是获得农合行股东身份必须缴纳的基本股金，凭借资格股股份可享有“一人一票”的投票表决权；投资股则是股东在资格股基础上的额外投资股份。

3.农村商业银行模式的法人治理结构。改组为股份制的农村商业银行，是按照现代商业银行模式经营管理的农村金融机构。农商行也设有法人股和自然人股，但是所有股份均为同股同权，没有资格股和身份股的区分。

三、甘肃农村信用社产权及法人治理机制存在的问题

（一）产权制度问题

近年来，甘肃农村信用社进行了多次增资扩股、清产核资，不仅使其股权结构进一步规范化，同时信用社资本实力明显增强。但是信用社产权归属不明的问题依然较为突出。

1.产权结构失衡。以股份合作制信用社来讲，其股权设置应该遵循股份制，必须要加大投资股和法人股的比例。但是，根据对天水甘谷县农村信用联社的调查，自2000年以来，该联社共进行了五次增资扩股，新增股本总额达3400万，其中新增自然人股总计2300万，占新增股本总额的68%，新增法人股股本1100万，占总股本的32%，新增法人股股本远低于自然人股。

2.股本金异化。按照相关规定，信用社社员入股自愿、退股自由，因此社员有随时退股的权利却没有任何退股约束，这给信用社股本金的稳定埋下了隐患。为此，为了吸引社员入股，信用社承诺给予社员保息分红，导致股金异化为存款。对这部分股东而言，信用社经营状况与自身利益无关，是一种缺乏激励约束效应的股权关系。

3.股权与控制权相悖。原则上讲，基层信用社应持有上级联社的股份，从而对上级联社依法享有控制权。然而，目前的省联社、县级联社以及基层信用社之间却是呈现一种股权与控制权相悖的关系，也就是从下向上持股却从上到下行使控制权，即“金字塔”式的股权控制结构和“倒金字塔式”的管理决策体系[3]。

（二）法人治理结构问题

产权制度缺陷直接导致信用社自身缺乏改善内部治理机构的动力。其法人治理结构具有强烈的行政化色彩，现行治理框架根本无法对信用社各方人员形成有效激励约束效力。根据对甘肃省部分信用社的调查显示，表面上看农村信用社的“三会”形式健全，但其权利和效力的发挥却截然不同。

1.社会员代表大会形同虚设。目前，甘肃省信用社主任、理事会和监事会成员一般还是由县联社以行政任命方式指派。大多数信用社只是在社员大会上象征性的走过场，甚至有一部分根本不召开社员大会，这直接导致社员大会的选举权被剥夺。另外，由于信用社缺乏信息披露机制，社员对信用社经营的重大决策信息掌握不足，这也使社员参与信用社决策的积极性受挫。社员代表大会不可避免的沦为虚设机构。

2.监事会职能弱化。监事会职能是对信用社管理层和理事会起到监督作用，而事实上目前由于缺乏完善的监事会工作章程和常设的独立监事机构，监事会成员仅仅只是管理层的附属。甚至于一部分信用社监事会只能通过内部稽核部门发挥作用，演变成了信用社的内部审计部门。

3.理事会权力过于集中。理事会为作为最高决策机构，其成员均为行政程序任命，因而理事会成员既缺乏使信用社资产增值的内在动力，也没有对全体股东负责的外在压力[4]。信用社内部无法对理事会成员，特别是理事长决策行为进行有效约束，导致信用社控制方式单一，民主决策意识淡薄，极易产生内部控制问题。

四、完善产权制度及法人治理结构的对策建议

产权问题是建立“合理科学、归属清晰、权责明确、保护严格、流转自由”的现代法人治理结构的基础[5]。因此，完善农村信用社法人治理结构，必先进行产权改革。从现阶段甘肃农村信用社实际出发，其产权改革的重点还在于进一步深化和明晰产权关系。

（一）深化产权改革、明晰产权关系

由于缺乏经济基础条件，甘肃省农村信用社股份制改革进程较为缓慢，股份制农村商业银行模式并非信用社产权制度改革的最直接有效手段，而进一步明晰产權关系，完善合作制、推进股份合作制才是产权改革的首选。要改善信用社现存股权结构失衡、股本金异化等问题，重点在于解决股本金稳定性和调整股本结构。首先，建议广泛吸收农村各类主体特别是具有法人资格的农村经济组织入股。鼓励当地乡镇企业、农民合作经济组织、农业生产经营大户、个体工商户等出资入股，甚至可以吸收村委会为单位的集体股，重点培育一批大股东，从而提高信用社法人股比重。重大法人股股东的参与，一方面能维护社员代表大会的权益，解决股权分散而导致民主选举无法有效执行的问题，另一方面能提高信用社监督机构的执行力，解决经营动力不足的问题。特别是，村委会、农村合作经济组织的参与能确保信用社的经营始终围绕“三农”展开，使农民利益得到保障。其次，信用社产权要量化到每个股东，特别是对模糊产权要进行有效界定。产权量化到人能激发股东对自有股份保值增值的积极性。进行模糊产权的界定，主要是处理好信用社执行政策或行政指令性业务时形成的呆、坏账和亏损。对这类亏损要由政府以恰当的方式，例如转移支付或收购不良资产等方式向信用社支付有关业务成本。

（二）健全法人治理机制，强化内部管理

伴随产权改革进程，农村信用社必须完善自身法人治理结构，加强内部管理。改革的第一步，政府对信用社逐步放权，减少对信用社人事及经营活动的过多行政干预，使信用社法人治理结构具有内生性，而非行政手段的强加。改革的第二步，信用社自身要建立健全、合理的内部治理结构，即建立执行权、决策权、监督权“三权分立”的法人治理结构。树立社员代表大会的最高权力地位，建立以入股农户、城镇居民、信用社员工等自然人和村委会、乡镇企业、农村合作经济组织等法人机构共同组成的社员群体，各类股东自行推举代表参与社员代表大会；赋予社员代表大会表决权和选举权，在信用社内部选举产生理事会和监事会等决策机构成员；后经由理事长提名、理事会聘任产生执行机构，即信用社主任及其领导下的经营管理层。“三权”机构要权责分明，各司其职，制度制定与执行必须严格分开，防止内部控制现象发生。

参考文献

[1]http：//www.gov.cn/zwgk/2005-08/13/content_22249.htm .

[2]甘肃省农村信用社改革与发展中存在的问题及解决措施研究.兰州大学硕士研究生论文.梁柱，2012.

[3]甘肃省农村信用社发展问题研究——基于农户借贷的视角.甘肃农业大学硕士研究生论文.张娟娟，2013.

[4]中国农村信用社合理股权结构模式初探——以江苏省为例[J].中国农村观察.邢芙伟.2010.03.

[5]破解农村信用社法人治理结构的民有资本官营化困局[J].金融研究.穆争社.2009，07.

基金项目：本文为甘肃省科技厅软科学项目“甘肃省农村信用社发展问题研究”（1205ZCRA202）的部分研究成果。

作者简介：陈瑜，女，甘肃天水人，甘肃农业大学经济管理学院教师，讲师职称，硕士学位，主要从事农村金融问题研究；杨林娟（1964-），女，山西运城人，甘肃农业大学经济管理学院教师，教授，硕士研究生导师，主要从事农村金融、农村公共财政问题研究，通讯作者；张娟娟，女，中国建设银行甘肃省分行职员，硕士研究生。