互联网治理的三个阶段

文/苗国厚

互联网治理从1994年中国接入互联网那一天就已经开始，20年来，互联网治理从稚嫩走向成熟，从摸索走向创新。当下，互联网治理已上升到国家战略，以下笔者对其20年发展历程进行阶段分析。

互联网治理阶段研究现状

20年对于人类社会发展来说太短暂，但对于日新月异的互联网发展以及治理来说是一个比较长的时间段。2014年2月，研究机构we are social发布的《2014年全球社会化媒体、数字和移动业务数据洞察》报告显示，中国互联网网民比例为44%，达5.9亿；QQ空间活跃用户达6.23亿，中国手机设备持有量超12亿台。据中国互联网信息中心CNNIC发布的第34次调查报告，截至2014年6月，我国网民规模达6.32亿，其中手机网民达5.27亿。中国从1994年接入互联网，到今天成为互联网第一大国，走出了一条具有中国特色的发展道路。互联网的治理伴随着互联网的发展。20年来中国互联网治理从不完善到完善，从稚嫩到成熟，并积极参与国际交流合作，积累了不少经验。

目前学术界对互联网治理阶段的研究不是很多，有代表性的是学者周俊依据管理办法总比技术发展晚一步的常识，按照互联网技术在中国发展的分期，将互联网内容管理的历史划分为三个阶段：1994年—1999年处于探索模式中的弱度管理阶段、2000年—2007年机制与体系成型的适度管理阶段、2008年—2013年面临挑战与冲击的强度管理阶段。

互联网治理阶段划分的依据

依据不同，划分的阶段就不同。只有将依据设定得更加科学，更加符合互联网治理的实际，才能使划分更加科学。基于此，笔者认为主要有以下两点依据：一是阶段划分要尊重事物的发展规律。按照马克思主义观点，事物发展是有规律可循的，一般都是从不完善到相对完善，从摸索起步到常态化、规范化。互联网治理也是这样，也要经历这个阶段，而且根据事物发展在初期相对缓慢的一般规律，互联网治理的早期所需时间可能会更久，而到后来发展速度加快，变革的速度也会加快。二是以互联网治理重大事件为节点，同时兼顾互联网技术发展。互联网治理作为一个独立的事物，有其自身独特性和发展规律，必须依据自身发展中的重大事件节点，这是首要的。当然，互联网治理伴随着互联网的发展，也要兼顾互联网技术的发展。另外，此次划分以20年为总时间段，随着时间的推移和历史事件的变化，以后的阶段划分可能还会有变化。

互联网治理的三个阶段

互联网治理摸索起步阶段（1994年—2004年）。1994年—2004年是互联网治理的摸索起步阶段，这10年是Web1.0时代，互联网在中国的发展相对较为缓慢，互联网治理在摸索中起步。1995年3月，中国科学院上海、合肥、武汉、南京4个分院远程连接成功。1999年9月，招商银行率先启动“一网通”网上银行服务。2000年5月、7月，中国移动、中国联通互联网正式开通。这个阶段在互联网治理上，主要是防止境外势力、反动言论的渗透，黑客的攻击。1996年，国务院出台《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》。1999年10月，中央下发《中央宣传部、中央对外宣传办公室关于加强国际互联网络新闻宣传工作的意见》。2000年9月25日，《互联网信息服务管理办法》公布施行。2004年11月8日，《关于进一步加强互联网管理工作的意见》出台，对长效管理体制的建立做出了部署。这一时期的组织管理机构有国务院新闻办公室（中央对外宣传办公室）、中国互联网络信息中心和公安部公共信息网络安全监察局，这三个机构根据各自职责开展相关工作。

这一阶段，我国互联网治理处于摸索阶段，对互联网治理的定位和策略相对较低和较为单一。在职责分工上，中共中央对外宣传办公室负责互联网意识形态方面的管理引导，制定相关的管理规定。中国互联网信息中心主要负责技术支持和科研咨询服务，具体负责国家网络基础资源的运行管理和服务，承担技术研发并保障安全，开展相关研究并提供咨询。公安部公共信息网络安全监察局主要负责互联网领域的监控和管制，打击犯罪活动。由于互联网发展处于起步阶段，这段时期的治理存在各自为政的局面，还没有出现一个统一的协调组织或机构来统筹负责。

互联网治理强化完善阶段（2005年—2010年）。2005年—2010年是互联网治理强化完善阶段，2005年，互联网进入Web2.0时代，网络治理开始复杂化、常态化。Web2.0注重用户的交互作用，用户既是网络信息的浏览者，也是网络信息的制造者，互联网的吸引力和交互作用赢得了更多的网民，极大地推进了互联网的发展。2005年，博客出现标志着中国互联网发展进入Web2.0时代。2009年，新浪、搜狐、网易等开启或测试微博功能，开启了自媒体时代。2010年，电信网、广播电视网和互联网三网融合加快推进。在互联网治理上，也进行了跟进，治理核心是打击“黄赌毒”。2005年9月25日，《互联网新闻信息服务管理规定》出台。2006年全国互联网站管理工作协调小组成立，《互联网站管理协调工作方案》出台，协调小组成员单位包括信息产业部（工业和信息化部前身）、国务院新闻办公室、教育部、公安部、国家保密局、解放军总参通信部等15个部委和军方机构，中宣部负责指挥，办公室设在工业和信息化部，各部门根据分工各自分管一块。这标志着网络治理的体制机制已成型。此外，互联网行业组织的自我管理起步。

从发展历程上看，2005年—2010年是互联网治理的过渡阶段。面对网络信息的空前增多，全国互联网站管理工作协调小组成立。从运行状况看，协调小组具有临时性，执行力不强，效率不高。工作中容易出现“都在管，又都不管”的境遇，从开展的运动式整治互联网行动发现，牵头的有时是全国扫黄打非办公室，有时是公安部，有时是国务院新闻办公室，有时又是中共中央对外宣传办公室。整治力度相对较弱，极易出现反弹。根据互联网发展状况要求，专家学者纷纷提出，要成立专门的国家政府机构以加强对互联网治理。

互联网治理日趋成熟阶段（2011年—至今）。2011年起至今是互联网治理日趋成熟阶段。这期间，微博、微信等社交媒体的崛起及移动互联网推广使用，网络安全日益严峻，互联网治理有了统一的组织管理机构，并上升为国家战略。在互联网的发展上，2012年9月18日，《中国云科技发展“十二五”专项规划》公布，大数据时代到来。2013年，进入移动互联网“微”时代，同年12月，进入4G时代。在互联网的治理上，2011年5月国家互联网信息办公室成立，主要职责包括落实互联网信息传播方针政策、推动互联网信息传播法制建设、加强互联网信息内容管理等。2014年2月27日，中央网络安全和信息化领导小组成立。习近平总书记亲自担任组长，李克强、刘云山任副组长。互联网治理上升为国家战略，实现了网络治理机构由虚到实，力度由弱到强的重大转变，网络整治的力度空前、方式更加灵活，互联网治理日趋成熟。

中国对互联网的治理一直在进行中，一直“在路上”。展望互联网治理的趋势，笔者认为，要对互联网治理进行“扁平化”创新，并结合互联网的特点来完善，要实现从互联网管控到互联网治理的转变，从互联网治理到网络社会治理的转变。首先在思想观念上要实现从一元单向管控到多元交互共治的转变，其次治理的主体结构发生变化，政府不再仅仅是治理的主体，也是被治理的对象，网民、网络组织不再仅仅是被治理的对象，也是治理的主体。结构的变化，必然导致治理策略的调整，先前单向、强制、刚性的治理模式，将转向交互、合作、包容的治理模式。