对我国房产税改革的思考与建议

何嘉琦

摘 要：2011年1月，上海市和重庆市作为试点城市率先开始房产税改革，开始对部分居民征收住房房产税。房产税对于抑制房价、调节收入分配差距、健全地方税制体系、调节地方政府收入结构均具有重要意义。然而它目前的改革还存在着一些问题，从税制角度看，税制难以真实反映收入水平，计税依据也尚欠合理；从操作角度看，征税系统不完善，缺乏相应的房地产估价人才；从目标角度看，难以很快实现降低房价的预期。文章阐述了以上问题，并提出了扩大征税对象、完善征管系统、改良计税依据、培养估价人才、引导资本流向等五方面建议。

关键词：房产税 改革 房价 土地财政

中图分类号：F810.42 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）04-121-02

2013年2月20日，温家宝同志研究召开国务院常务会议，研究部署继续做好房地产市场调控政策。会议确定了五项加强房地产市场调控的政策措施，即“新”国五条。其中第二条“坚决抑制投机性购房”措施中明确了细则：“总结个人住房房产税改革试点城市经验，加快推进扩大试点工作。”这表明，继上海、重庆之后，房产税改革试点有扩围趋势，房价上涨较快的一线城市和部分热点省会城市极有可能被纳入试点范围，如北京、深圳等。毫无疑问，这一细则又将房产税改革的话题推至风口浪尖，一时众口纷纭，大家争议颇多。房产税到底该不该改革以及在改革过程中又会存在哪些问题等，已成为学术界研究和探讨的重要话题。

一、推进房产税改革的重要意义

房产税，又称房屋税，是指国家以房屋为征税对象，对产权所有人征收的一种财产税，是政府稳定收入来源之一。随着我国经济体制的不断改革和房地产市场的发展，传统的房产税制逐渐呈现出一些弊端。2011年1月，上海、重庆两市经国务院批准，颁布对部分个人住房征收房产税试点暂行办法，率先展开了房产税改革。房产税改革对中国社会、经济发展不可忽视的意义主要体现在以下四个方面：

1.遏制投资性购房。当前，房价问题依然是社会上热议最多的问题，而房价的居高不下很大程度上是因为存在大量投机性购房。过热的房地产投资会使房价不断升高，同时升高了人们对房价的预期，从而又加大投机，如此形成正反馈。这种正反馈会拉大居民贫富差距，持续下去将最终导致房地产泡沫破灭，对经济乃至社会产生巨大影响。房产税改革的目的之一就是通过扩大征税范围，提高住房持有成本，从而降低住房作为投资品的价值。在对住房征税的情况下，楼市中投机者的热情会有所下降，导致部分资金从楼市流回商业市场，降低房价，并起到调整产业结构的作用，促进和谐社会的发展。

2.调节收入分配差距。作为财产税的一种，房产税的主要功能之一是调节收入分配差距。在中国，房产占居民财富的比重较大，居民拥有的房产数量和价值能在很大程度上反映出居民的财富和收入，房产越多、价值越高，往往收入水平越高。房产税改革通过对税率、面积、套数的设定，让住房面积大、套数多的家庭多交税，而让住房面积小、首套房的家庭少交税或者不交税。这在很大程度上区分出了富人与穷人，在保证人人有房住的基础上，富人想要多购房或者购好房，就必须多交税。因此将住房纳入征税范围，无疑将有利于调节收入分配差距，促进社会公平。

3.健全地方税收体系。我国现有房地产税税种包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税、营业税、个人所得税、印花税等等。税种较多，关系复杂，且一些税种之间存在一定的交叉或疏漏状况。对此，2009年5月25日，中央下发文件《国务院批转发展改革委关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》中已进一步明确：“深化房地产税制改革，研究开征物业税。”房产税改革试点的推进，取消了对居民所有房屋征税的免征优惠，将其部分纳入征税范畴。它在一定程度上改善了原税收体系的不合理之处，有利于健全地方税收体系，促进税收职能的有效实现。

4.调整地方财政收入结构。自1994年分税制改革之后，中央政府的收入有了较大提高，中央财政收入比重由原先的20%左右提高至50%左右。而地方政府在收入份额减少的同时，其支出任务并未发生相应下降。据相关数据表明，分税制后的70%左右的公共支出依然由地方政府承担。财政收入份额的降低和支出任务的保留使得地方财政捉襟见肘。再加上许多欠发达城市本身缺乏相关的支柱产业，地方政府迫切需要寻找一种预算外的收入来源。这就形成了“土地财政”，一些地方政府依靠出让土地使用权的方式来维持地方财政支出。而“土地财政”正是导致过热投资的主要原因之一，它严重损害了购房群体尤其是刚性需求群体的利益。对个人住房征税改革扩大了征税税源，能够为地方政府提供稳定的财政收入，有效调整地方财政收入结构，代替土地财政，有利于维护地方政府与购房人群的利益。

二、我国房产税改革面临的问题及挑战

房产税改革对社会、经济的重要意义尤其表现在调节地方财政收入方面，它成为目前能够替代“土地财政”的重要手段。但是，当前征收住房房产税的环境并不成熟，税制的改革面临着诸多的内在问题和外在挑战。

1.税制无法完全反映支付能力。《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》规定，从2011年1月28日起对上海居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房和非本市家庭在本市新购住房征税。《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》规定，首批征税对象包括个人拥有的独栋商品房，个人新购高档住房，无户籍、无企业、无工作者新购第二套及以上普通住房。从改革试点情况看来，房产税改革主要针对增量房，存量房很少考虑在内。而笔者认为居民新购房的多少，不一定能如实反映其支付能力。房产具有投资品的特征，随着持有时间的增加，价值和收益均会有所提升。且通常情况下，早期购买者比晚期购买者具有更高的支付能力。因此理论上存量房持有者应比增量房持有者更为富有。房产税征收针对增量房的税制显然无法如实反映居民支付能力。

2.难以实现降低房价的预期。由于房价居高不下，大家普遍认为，现阶段改革房产税的重点主要集中在降低房价上。但房产税改革是否真的能有效抑制房价，这个问题存在较多争议。至少，上海和重庆在改革试点出台后，房价并未明显下跌。分析其原因，首先，房价高低在根本上还是取决于房地产市场的供求关系，征税无法在根本上使供求关系逆转。且在房地产需求缺乏弹性的前提下，征收定率税不但无法抑制房价，还容易使卖方向消费者实行税收转嫁，反使房价上涨。其次，上海和重庆实行的改革试点征税范围较窄，更针对高端住宅和楼市投机者，对普通住房需求影响不大，故难以对房价起到根本性的遏制。

3.税收征管难度较大。通常，财产税的建立和征收需要强大的税收征管系统作为支撑。房产税税源广，很多税源较为隐蔽分散，给征收工作带来很大不便。且由于房产税课税对象的特殊性，征税需要依靠地理信息技术、计算机技术的支撑，这就需要引进大量的专业人才。同时，房产税征税管理需要的信息量大，征收过程中需要物业、街道等各方面部门的合作把关，手续复杂。在试点初期，计税依据暂定为住房的市场交易价格，征税难度相对较小。但是随着改革的进行，之后也许会将房产的市场评估值作为计税依据，这又涉及到房地产估价成本和估价的权威性问题，征税工作更是难上加难。

4.计税依据尚欠合理。我国房产税计税依据有房屋余值和租金收入两种，其中房屋余值为房屋原值减去10%～30%之后的余值。在改革试点过程中，上海市办法规定，试点初期，以应税住房的市场交易价格作为房产税计税依据；重庆市办法直接规定应税住房的计税价值均暂按房产的交易价格计算。原值即交易价格，为历史成本，无法体现房产的时间价值，与经济增长状况脱节。而相比之下，以租金收入为计税依据则可以体现时间价值，造成了两种计税依据差异较大。一种税有两种性质不同的依据，可能导致一宗房产因经营行为的不同而承担不同的税负，这显然违背了税收的公平性原则。同时，按照交易价格为计税依据，房产后期阶段增值的部分就无法有效纳税，政府也就不能参与增值部分的分配，使效率降低。

5.缺乏高素质房地产估价行业人才。房产税的评估通常交给房地产评估机构完成，此环节中，房地产估价人才显得尤为重要。而我国在这方面出台政策较晚。1994年通过了《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十三条规定“国家实行房地产价格评估制度”，第五十八条规定“国家实施房地产价格评估人员资格认证制度”，这两条规定赋予了房地产估价的法律地位。此后，1998年8月20日建设部发布了《房地产估价师注册管理办法》，2005年10月12日建设部发布了《房地产估价机构管理办法》。房地产估价行业在中国的发展大约只有十余年。截止2011年，全国获得房地产估价师职业资格证的人员仅有约3.8万人，房地产评估机构仅6000余家，这些数字相对于待评估的房产数量还远远不够。

三、我国房产税改革的对策和建议

1.扩大征税对象，将存量房纳入征税范围。由于收入较高的居民普遍购房较早，他们无需再购房，因此增量房难以体现居民的财富或收入，针对新购房征收房产税的做法不能很好地实现公平分配。所以我们在征税过程中必须考虑存量房，最好地对存量房和增量房同时征税。同时，对存量房征税可以加大住房的持有成本，促进存量房的使用（卖或租），减少空置率，这样还可以增加二手房市场的供给，进一步抑制房价。另一方面，扩大征税范围也使得税收规模增大，总量增加，房产税作用增强。

2.建立完善的税收征管系统。征管问题是一个综合性问题，由于房地产是一个综合性很强的行业，房产税必须以综合的税收体系为依托，征收房产税必须依靠建设、物业、财政、街道等各个部门协作收集信息并进行监督。因此，需加快推进各部门协调工作，建立有效的信息共享机制。另外，需强化房产产权登记制度，并且在地理信息技术和计算机技术的基础上建立包含房产登记、房产估价、房产区位等全方位信息的资料库，强化信息管理效率，减少征税成本以达到更高的效益。

3.以市场评估值作为计税依据。根据发达国家的经验，房产税一般按照市场评估值作为计税依据。以市场评估值作为计税依据，可以反映一宗房产在市场上的真实价值，更能体现税收的公平性，并使得税收与经济发展得以同步。另一方面，以市场评估值作为计税依据对房地产市场发展也起到一定的调节作用。比如，当房价上涨，房地产市场评估值升高，税收相应增高，持房居民负担加重，导致其经济状况下降，购买力降低，房地产需求有所减少，导致房价回跌。这个过程可以看作是一个房地产市场的自动稳定机制。

4.加大力度培养高素质房地产估价行业人才。征收房产税以市场评估值为计税依据最为合理，在征收范围扩大后，待评估的房产量相应增多，房地产估价方面工作量加大。由于房地产行业综合性较强，评估一宗房地产往往需要多方面因素，因此对估价师的专业素质要求极高。所以教育部门应当加大力度培养房地产行业人才，并实行定期考核筛选制度，完善房地产估价师职业资格制度和考核制度。同时政府应当实行鼓励政策提升房地产估价专业人员的就业率，推进房地产估价行业发展。在培养专业能力的同时，也应当注重房地产行业人员的思想道德教育，培养良好的职业操守。同时政府应加大监管力度，出台一些相关的法律法规，严厉禁止刻意扭曲房产估值等行为。

5.发展实体经济，引导资本流向。房地产市场投资过热是导致房价虚高的原因之一，中国楼市因此聚积了大量资本。要使得房价真正降低，还需对滞留的资本进行疏导。这就好比治理洪水，建立大坝固然可暂时止住洪水，但建立疏导的渠道才是长久之计，如果建了大坝不去疏通，只会致水面不断高涨。如今物价上涨，很大一部分原因其实要归为随着房地产调控的压力，大量资本涌入了一些投资门槛较低的商品市场。在中国，实体经济利润不高，投资渠道较窄，造成了实体经济资本外流。对此，政府应当利用税收机制，一方面扩征房产税，一方面减轻实体企业的税负，引导资本流进实体经济。也只有构造了疏通的渠道，房产税改革才能够更长远、顺利地实施。

参考文献：

[1]谷成.房产税改革再思考[J].财经问题研究，2011（4）

[2]高波，王斌.中国大中城市房地产需求弹性地区差异的实证分析[J].当代经济科学，2008（1）

[3]尹煜，巴曙松.房产税试点改革影响评析及建议[J].苏州大学学报，2011（5）

（责编：贾伟）