我国农民工权益保障机制存在的问题及对策分析

李军刚++尚昱含

摘 要：在城乡二元社会体制向城乡发展一体化体制机制转轨的过程中，农民工权益保障机制对于改革户籍制度、劳动就业制度、社会保障制度等起到了积极的促进作用。目前，我国农民工权益保障机制建设取得了长足的进步，但是也存在着地方政府的角色错位和不作为、官员政绩考核的GDP取向等问题，其中的主要原因是以户籍制度为核心的政治参与制度、劳动就业制度、社会保障制度、教育培训制度、社会管理制度的负面影响还没有根除，阻碍着农民工权益的实现和保障，农民工在社会主义市场经济体制中还处于劣势地位，社会组织还没有覆盖农民工群体等。建立健全农民工权益保障机制就必须建立城乡一体化的体制机制，改善农民工权益保障的制度环境；必须开放现有社会组织和培育新兴社会组织，吸纳农民工加入各类相关社会组织，构建农民工权益保障的组织环境；必须发挥舆论的监督和引导作用，培育农民工权益保障的社会舆论环境；必须提高农民工的综合素质，增强农民工的维权能力。

关键词：农民工权益保障机制 问题 对策

中图分类号：F840.61

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）04-041-04

当代中国农民工权益保障机制既是政治理论和政治制度的研究内容，也是公共行政和公共政策的重要研究课题。所谓农民工权益保障机制，是指农民工权益保障过程中的政府、工会、用人单位等相关机构的职责权限及相互作用的方式、方法、制度。当代中国农民工权益保障机制的建设直接影响着政府、用人单位和农民工之间的关系，直接影响着中国城乡二元体制到城乡一体化的转型，直接影响着服务型、责任型、法制型政府目标的实现。经过十年左右的建设，当代中国农民工权益保障机制已经初步形成，并且开始有效运行，但是还存在着临时用工不规范、相关制度衔接不畅等弊端。研究当代中国农民工权益保障机制问题及其成因和对策，对于完善当代中国行政管理体制、社会管理体制具有重要的理论和现实意义。

一、我国农民工权益保障机制存在的相关问题

农民工权益保障机制的运行主要取决于农民工权益保障的相关要素之间的关系，同时又受到行政管理体制、财政管理体制、官员考核体制、农民工维权意识和能力等因素的影响，涉及到农民工与政府、农民工与用人单位、农民工与工会等多重关系。农民工权益保障的主体是各级政府、工会等机构，他们掌握着制定和执行农民工权益保护政策等权力，直接影响着农民工权益保障中的劳资关系，决定着农民工权益保障的水平和层次。当前，农民工权益保障机制建设中的主要问题是地方政府的角色错位和不作为、官员政绩考核的GDP取向，工会组织职能的不到位等。

第一，地方政府的角色错位和不作为。在农民工权益保障中，地方政府作为劳资关系调控的主体，重要职能就是调整农民工与雇主之间的经济社会关系，协调其各种矛盾，促进经济社会的协调发展。亚当·斯密曾经指出，政府要“最大限度地保障社会中每一成员免受来自其他成员的不公正待遇和压迫，或者说建立一种有效的维护社会公正的行政体系；建立和维持某些整个社会所必须而私人难以提供的公共设施和公共制度。”在当前经济社会发展中，地方政府被赋予了多重角色，既要充当经济社会发展的积极行动者，又要协调社会各方面利益矛盾和冲突，维护社会的公正稳定。由于地方政府和官员的政绩考核中经济指标偏重，地方政府在推动经济发展中往往扮演着更加积极的角色。地方政府是用工单位和农民工之间的“调控者”和“中间人”，劳动部门和法院对于劳动争端、劳动权益侵害事件有裁定和制裁的权力，但是这种权力很少充分发挥作用，受到了多种因素的限制。

第二，官员政绩考核的GDP取向。在任何政治体系中，授权和责任都是有着明确的法律文件规定的。我国行政授权中集中统一领导是主要的，行政授权高于民主授权，地方政府向上负责要远远超过向下负责。在上级政府对下级政府的考核中，GDP是考核体系的重要指标，对地方政府和公务员的工作具有重要的导向作用。地方政府及官员为了得到上级的肯定和认可，片面追求GDP，千方百计地招商引资，甚至牺牲农民工的合法权益换取更多的外商投资、财政收入以及GDP的增长。在雇主（私营企业）和农民工的利益博弈中，一些地方政府往往更加倾向于雇主（私营企业），对于私营企业的超时加班、不签劳动合同等违规行为大多采取默认的态度，对于农民工权益保障的政策仅仅限于社会稳定的范围内。

第三，工会组织的职能不到位。在社会主义市场经济体制下，工会组织的重要职能是代表工人群众在市场经济中同用工单位就劳动时间、劳动报酬、劳动条件等经济权益进行协商、谈判，维护职工的合法权益。工会组织能够转变一般劳动者在与资方谈判时的信息、资源、能力等方面的劣势地位，表达农民工群体的经济主张，保障农民工群体的权益。长期以来，工会组织局限于城市国有企业和行政事业单位。尽管新修订的《工会法》取消了户籍等限制，明确了工会在维护职工经济利益方面的职能，但是传统的消极被动的工作方式、组织形式和运行机制还没有根本改变，工会与政府、劳动监察等部门之间的协调还有待磨合。另外，农民工来源广泛、身份复杂、流动性高、组织性不强等特点也增加了工会组织的难度，影响了工会组织作用的发挥，影响了农民工权益的保障。

第四，农民工维权资源的匮乏。农民工脱离了农村社会关系网络，失去了农村社会资源，在城市又得不到社会接纳和相关政治资源、经济资源、文化资源和社会资源，一直处于城市边缘化的状态，在权益保障上处于劣势地位。农民工大多就业在初级劳动力市场，工作时间长、劳动强度大、安全保护和卫生保护不到位、就业不稳定，并且处于劳动力供过于求的背景下，造成了农民工“打不起官司”，“要不起账”，致使农民工权益受损。进入城市社会后，农民工原有的生活方式和价值观念受到了冲击，城市的“现代性”的生活方式、价值观念、权利意识还没有建立，造成了农民工维权的精神困惑和障碍。由于传统的社会保障和福利待遇没有覆盖到农民工群体，目前绝大多数农民工游离于社会保障的体制之外，社会保障权益难以实现，增加了农民工的流动性和权益的不确定性。endprint

二、我国农民工权益保障机制问题的基本原因

在城乡二元社会体制向城乡发展一体化体制机制转轨的过程中，以户籍制度为核心的政治参与表达制度、劳动就业制度、社会保障制度、教育培训制度、社会管理制度还发挥着强大的惯性作用，阻碍着农民工权益的实现和保障，农民在社会主义市场经济体制中处于劣势地位，社会组织还难以覆盖农民工群体等因素也影响了农民工权益的实现，这些因素造成了大多数农民工游离于城市社会生活的边缘，不能顺利地融入城市社会体制，实现自身的合法权益。

第一，城乡二元经济社会管理体制的影响。工业化对于劳动力的需求和城镇化战略的实施，使党和政府采取和实施了放松农村劳动力管制、保护农民工的劳动权利、建立农民工的工伤和医疗等社会保障政策和措施，城乡二元经济社会管理体制有所松动，但是农民工的劳动、就业、保障、政治参与等权利同市民还存在一定的差距，形成了一个区别于市民，又不同于农民的不规范、不系统的制度体系。目前，城乡二元经济社会管理体制仍然是阻碍农民工融入城市社会和实现自身权益的主要因素，其中最主要的是城乡隔离的户籍制度，以及依附在城乡二元户籍制度上的选民登记、基层民主、社会保障等制度。在城乡二元经济社会管理体制下，户籍制度是根本性的政治制度，是资源和利益分配的重要依据。城乡分割的户籍制度使得农民工无法获得均等的权益保障服务，因为他们被限制在城市制度体系之外，这种城市制度体系使得农民工在经济、政治、社会、文化、教育等各方面遭受到城市社会时间、空间上的排斥、歧视。以户籍为依据的选民登记制度、基层民主制度变相剥夺了农民工的政治选举权和被选举权，阻塞了农民工利益表达和诉求的渠道，把农民工隔离在城市政治生活之外。户籍制度的影响还延伸到社会经济生活中，如购房、子女教育、医疗卫生、住房保障等，无形中拉开了农民工和市民的距离，使得农民工容易遭受到城市的群体性偏见和歧视。当前大多数城市并没有将农民工纳入城市社会保障范围，农民工缺乏必要的社会救助和法律维权体系，拖欠克扣工资、劳动用工不规范、劳动安全无保障、社会救助缺位等问题频频发生。由于一些私营企业不给农民工投保和农民工参保率低等原因，使得农民工无法享受工伤、失业、医疗、住房等基本社会保障权益，特别在他们发生工伤事故、出现失业时表现得尤为明显。

第二，社会主义市场机制的负面影响。价值规律、供求关系、自由竞争作为市场经济的基本规律，同样在社会主义市场经济中发挥着重要作用，也左右着我国劳动力市场的运行，影响到农民工权益的实现和保障。自我调节的市场经济并不能成为社会的基础和全部，否则就会导致社会多方面的冲突和紧张；自利也不能成为社会的主要目标，社会上还存在着公平、公正等伦理原则。客观上要求政府通过法律法规、行政调控等手段处理效率和公平关系、缩小贫富差距、实现维护社会的公平正义。在由计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，农民工群体大多被直接推向劳务市场，就业在外资企业、私营企业、个体户等市场化程度非常高的用工单位，而市民一般就业在国企、行政事业等受市场化影响比较小的单位，并且即使市民和农民工就业在同一个企业，市民的抗风险能力也要高于农民工，比农民工有更多的资源与用人单位谈判。赫克特和科尔曼的理性选择理论告诉我们，用人单位在雇工时总是寻求以最低的成本争取最大的产出，实现利润的最大化。一些用工单位延长劳动时间、压低克扣工资、降低福利待遇，甚至拒不向农民工提供劳动保障和缴纳工伤保险。有的劳动密集型企业为了在竞争中取得优势地位，不是采取引进装备与技术、招收高素质人才，而是采取直接或者变相压低农民工工资的办法。我国政府制定并修改了《劳动法》、《劳动合同法》、《工会法》等一系列维护农民工权益的法律法规，但是由于我国部分用工单位老板不具备健全的市场法律人格、地方政府发展经济的任务、工会组织的不完善、用工单位职工民主管理制度的不健全等因素，造成贯彻执行农民工权益保障法律的社会环境不成熟，影响了农民工的各项权益的贯彻落实。

第三，社会组织发育管理的不完善。在社会主义市场经济条件下，社会组织是实现农民工权益的重要载体，但是农民工不归属于计划经济时代的单位组织、行政组织，也不归属于伴随着市场经济兴起的社区组织、文化团体、福利组织等，而政府掌握的教育、就业、住房、医疗、社会保障等资源恰恰是通过这些组织分配的，而没有上述组织依托的农民工则无法享受到这些资源。作为个体的农民工在经济能力、社会地位和政治权力等方面处于绝对劣势地位，是无法与资方抗衡的。非政府民间组织也是政府职能的延伸和补充，能够承担起农民工法律基础知识教育培训、安全卫生教育、协调劳资纠纷、保护劳动者权益、甚至是劳动监察等职责。实际上，我国非政府民间组织一直发展不够成熟，效果非常有限。工会作为农民工维权的重要组织，虽然在吸纳农民工入会、维护农民工权益方面做了不少的工作，但是工会组织工作方式和运行机制同市场经济下的农民工维权还有一定的差距，在农民工权益保障上的作用还很有限。工会组织的经费来源和用工场地都受制于企业，难以与企业形成平等的经济地位，发挥协调、监督、代表农民工利益的作用。

三、健全中国农民工权益保障机制的主要对策

保障农民工权益是实现工业化、城镇化、农业现代化的重要内容，也是维护社会公平正义、促进社会和谐稳定的重要举措。建立健全农民工权益保障机制是保障农民工权益的根本性措施，必须建立城乡一体化的体制机制，改善农民工权益保障的制度环境；必须开放现有社会组织和培育新兴社会组织，吸纳农民工加入各类相关社会组织，构建农民工权益保障的组织环境；必须发挥舆论的监督和引导作用，培育农民工权益保障的社会舆论环境；必须提高农民工的综合素质，增强农民工的维权能力。

第一，建立城乡一体化的体制机制，建构农民工权益保障的制度环境。计划经济下的城乡有别的二元社会经济体制是造成农民工权益难以实现和保障的根本制度原因，也是实现经济持续发展、政治民主法治、社会和谐稳定、贫富差距不断缩小的重要障碍。从根本上解决农民工权益保障难的问题，必须改变城乡二元经济社会体制，其中包括改革创新户籍制度、社会保障制度、劳动就业制度、社会救济援助制度、建立和完善相应的法律法规，最终建立以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体化的体制机制和法律制度。endprint

首先，要深化户籍制度改革，建立全国城乡统一的户口登记管理制度，要逐步取消“城市户口”和“农村户口”、“蓝印户口”和“红印户口”等上面附着的各种福利待遇，除去户籍制度分配福利资源的功能，还人口管理功能的本来面目，实现农民工与市民身份上的平等，要逐步放宽户籍迁移的限制，实现农民工居住、迁徙的自由，要采取人口登记的方式以实现对农民工的动态管理，健全户籍管理网络服务体系。

其次，要建立健全覆盖农民工的社会保障制度体系。要探索农民工急需的工伤保险、医疗保险、失业保险、养老保险等社会保障项目的实施办法，坚持“以支定收，收支平衡，略有结余”的筹资原则，费用自交额的设定要考虑到农民工职业、性别、工龄、身体状况、家庭条件、稳定性、参保意愿等因素；建立农民工社保档案和社会保险信息库，将农民工个人账户和社会保险结合起来，制定简化的农民工社会保险省际转移办法，开通网络咨询答疑服务和电话服务热线，对其银行账户实行专户管理，让农民工能够理解明白、快速办理、遇事不急和安全放心；健全劳动司法机制，改变过去以行政处罚代替侵权责任的做法，追究侵犯农民工权利、利益者的刑事、民事责任，加大普法宣传教育，通过社会救助帮助落实农民工所需的仲裁费、律师费，成立专门审理劳动纠纷的劳动巡回法庭，探索建立“或裁或审”制度，切实增强劳动监察部门稽查处罚力度；建立城乡一体、灵活自由、公平竞争的就业体制，市场配置和政府调控齐上手，让教育主管部门、劳动中介、社会培训机构都参与进来为农民工提供就业、择业、创业等知识，优化农民工知识结构，切实增强他们的就业竞争力。

第二，开放和培育社会组织，构建农民工权益保障的组织环境。社会组织是实现社会成员权利的重要载体，是社会系统有效运行的基本要素。党团组织、工会、联谊会等是能够吸引和容纳农民工的基本社会组织，也是保障农民工权利的重要因素。

城市社会的党团组织、工会等要以宽广的胸襟和包容的态度吸收和接纳农民工、教育和影响农民工、团结和关爱农民工，为农民工权益的实现营造良好的的组织环境。

首先，加强开放型社会组织吸纳农民工的建设。在农民工中建立党团组织，采取城乡联动共管的方式以适应农民工流动性大、工作地分散的特点，积极挖掘、培养、发展农民工群体中的优秀分子，切实增强党的群众基础和组织基础；允许农民工参与城市政治组织和社会组织，确保农民工在流入地也能行使法律赋予的选举权和被选举权，城市要允许农民工选举产生自己的人大代表或政协委员，选举出来的人大代表或政协委员享有参政议政权，可以参与城市重大问题的决策；将农民工纳入社区管理对象，社区居委会和街道办事处通过设立“农民工之家”、“农民工服务站”、“农民工维权救助中心”等机构积极向农民工提供各方面的服务和帮助，通过教育宣传培育农民工城市社区主人翁意识和增进市民对农民工的身份认同感。

其次，要促进工会组织创新。坚持工会组织代表农民工利益，维护农民工经济权益的地位和性质，赋予其与资方就劳动报酬、劳动待遇、劳动条件等进行谈判、协商的职责，维护农民工的合法权益。要区别农民工从业性质、工作时间、行业特点等因素，采取上门服务、工会间联合、服务超地域等方法，采取单独组建农民工工会并接受务工地工会组织管理指导的方式，将农民工纳入城市工会组织对象的方式，建立流动性、临时性、季节性工会等组织方式，把农民工纳入到工会组织中。要创新工会工作理念、工作方式、工作机制，增加工会组织的活动经费，保证工会组织的工作时间、工作场地，建立健全工会组织的民主管理制度，增强工会组织的凝聚力，提高工会组织与资方谈判的本领。

最后，要支持社会精英组织的维权努力，充分发挥其在提供法律咨询、开展教育宣传、倡导技能培训等方面的作用。

第三，加强舆论的监督和引导作用，培育农民工权益保障的社会舆论环境。社会舆论是支撑农民工维权的重要力量，是“监督制约权力”、“监督带动行为履行”的有效途径，被称之为“第四权力”，往往被看作弱势群体的可靠支持者和利益实现者。党和政府、新闻机构等要充分利用互联网络、广播电视、报刊杂志等宣传工具，发挥舆论的监督引导作用，积极营造有利于农民工维权的社会舆论环境。

首先，要充分发挥舆论的监督作用。就新闻媒体而言，舆论监督实质是一种民主监督，正确的舆论监督不仅有益于自身形象的塑造，而且还能拉近与大众的距离和增加自身的价值。新闻媒体要敢说正义之语，敢批不正之风，敢揭违法违纪之事，做农民工维权的坚强后盾，帮助农民工走出“敢怒不敢言”、“有理无地说”、“有苦无处诉”的困境。新闻媒体要主动关注、调查、报道侵犯农民工权益的事件，做政府的“千里眼”、“推进器”、“晴雨表”，做农民工的“贴心人”、“保护者”，在政府和农民工之间搭建沟通桥梁，引起政府关注和解决农民工问题。

其次，要充分发挥舆论的引导作用。新闻媒体要坚持正确的舆论导向，带头报道和肯定农民工对城市的贡献，追踪报道侵害农民工权益的典型案例，宣扬各地维护农民工权益的先进做法和典型经验；大众传媒要引导城市各方正确认识和关心理解农民工，增进农民工和市民间的了解和信任，引导社会认可、尊重和善待农民工，积极推动农民工融入城市社会；政府要克服“地方保护主义”，支持大众传媒走进基层、走进农民工和帮助农民工维权，解决农民工权益保障中的各种难题，切实保障农民工的各种权益。

第四，提高农民工综合素质，增强农民工的维权能力。提高农民工综合素质是构建和谐社会、提高城镇化质量、提升我国产业竞争力、加快农民工市民化建设的内在要求，是破解农民工就业难、维权难困境的基本途径。提升农民工综合素质必须加强教育培训，要完善农民工教育培训制度体系，建立健全农民工教育培训责任承担、经费管理、政府调控、监督评估等制度，切实解决当前农民工教育培训中存在的责任不明、资金缺乏、管理混乱、参与度低、监督缺位等问题；要丰富农民工教育培训内容，注重职业技能、就业择业创业、农村实用技术、职业道德、安全生产、法律维权、餐饮酒店、家政保健、建筑制造等教育，优化农民工知识、能力、素质结构，切实增强农民工转业、转岗、转产、自护能力；要创新农民工教育培训方式，优化配置普通高等院校、职业院校、民工学校、培训机构、企业等社会资源，鼓励农民工参加函授、自学等形式的学历教育，不断提升他们的人力资本，进而增强他们的就业竞争力和维权能力；要建立政府、企业、社会、农民工“四位一体”的农民工教育培训维权制度，构建培训成本“协商”分担模式，推动构建政府指导、市场调节配置、多元多方投资的教育培训格局和新闻媒体引领、农民工参与、企业重视、政府解决的“维权体系”；做好农民工普法教育工作，教会他们学法、懂法、守法、用法，给予他们法律救助，教会他们诉讼时效、诉讼程序、维权路径等知识，帮助他们通过法律解决劳动纠纷和现实中面临的侵权行为，增强他们维权的自信心。

[科研项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目：社会公正与农民工权益制度保障研究（11YJC810021）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“农民工教育培训制度建设研究”（项目编号：DL13CC08）。]

参考文献：

[1] 江立华等著.中国农民工权益保障研究[M].北京：中国社会科学出版社，2008

[2] 谭深，刘开明主编.跨国公司的社会责任与中国社会[M].北京：社会科学文献出版社，2003

（责编：贾伟）endprint