社会新政：从管理到治理

王名+蓝煜昕

党的十八届三中全会就全面深化改革的总目标提出了非常引人注目的新表述，即“推进国家治理体系和治理能力现代化”。在此目标之下，社会改革领域提出“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义”，“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。

可见，党的十八届三中全会在执政理念上呈现从“管理”到“治理”的重要转型。回顾党的十八大以来中央新一届领导集体在社会领域的新动向，可以看到社会体制改革的步伐越来越密集，并逐渐呈现出社会组织、社会服务、社会治理三大领域齐头并进的宏观框架，我们可将这一改革趋势总结为“社会新政”。

社会新政的酝酿与形成

“社会新政”并非坐而论道、平地而起，而是新一届中央领导集体基于对我国经济社会发展阶段和现实需求的判断所作出的回应，也是基于上一届领导集体在这一领域早期探索的实践经验。2007年，党的十七大首次将社会建设纳入政治、经济、文化、社会“四位一体”的总体布局，从民生的角度提出“更加注重社会建设，着力保障和改善民生，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。2011年年初，中央领导集体因应日益复杂的社会矛盾，又主要从秩序角度提出加强社会建设、创新社会管理，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。在这一段时期内，我们见证了各地在社会服务、社会管理各领域百花齐放的创新探索。这些丰富的实践探索逐步汇聚成社会领域宏观变迁的推动力量，进入顶层设计视野，并逐步走上我国深化改革的舞台中央。

党的十八大可以被认为是“社会新政”开始酝酿的起点。报告关于社会建设的表述首次提出“加快推进社会体制改革”，为“社会新政”的展开定下了基调。同样，首次提出的“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，确立了社会组织在治理体系中的主体地位，并与现在“国家治理体系和治理能力”的“现代化”相呼应。同时，在“加强和创新社会管理”部分中提出“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”，更是充分体现了多元社会主体参与治理的思路。

随后，中央和国务院自2013年年初推进的一系列方案和部署勾勒了“社会新政”的逐步启动过程。两会期间人大通过的《关于国务院机构改革和政府职能转变的方案》以及随后国务院办公厅《关于实施国务院机构改革和职能转变方案任务分工的通知》再次凸显和实践了向市场放权、向社会放权的宏观思路。新的方案紧紧围绕政府与市场、社会关系问题，专门强调“改革社会组织管理制度”，围绕建立现代社会组织体制的要求，降低社会组织登记门槛，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，并重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。9月末，国务院又发出《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，是推进社会组织等社会力量在公共服务领域参与的具体举措。

十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，可以说为社会领域改革确立了宏观指引方向，标志着“社会新政”将在顶层设计的支撑下由点到面全面启动。从《社会团体条例》、《基金会条例》等法规的修订到《社会服务机构条例》、《慈善法》等新法的立法进程，再到社会组织管理体制改革、政府购买服务、转移政府职能、创新治理体制等新的政策动向都显示“社会新政”已经全面展开。

社会新政的内涵：三大战略

结合我国国家治理体系的现实和社会新政的酝酿过程，“社会新政”在内容上应包括社会组织体制改革、社会服务体制改革、社会治理体制改革这相互关联的三大战略，并将于未来一段时期内逐步呈现。

第一战略：社会组织体制改革。社会组织体制改革的目的是建构“政社分开、职责明确、依法自治”的现代社会组织体制，把“组织”还给社会。建构现代社会组织体制要处理三个层面的关系，作出三方面的努力：

第一个层面是处理政府与社会组织的关系，建构现代的社会组织管理体制、合作体制和培育体制。社会组织管理体制改革的方向是从入口监管向过程监管、从组织监管向行为监管、从行政预防向依法追惩转变，打破“双重管理体制”，降低登记门槛，形成“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理格局。在政社分开的前提下，政社合作体制建构的内容包括政社边界的界定、政府职能的转移以及政府购买社会组织服务、社会协同治理等关系的建立等。建构社会组织培育体制则是在初期社会组织发育不足、尚无能力承接政府转移出来的职能、不能充分发挥自治功能的背景下，充分发挥政府引导、培育作用而作出的安排，包括落实或确认社会组织培育的主体，建立政府投入、社会化参与的社会组织孵化平台，出台各类社会组织扶持政策等。

第二个层面是处理社会组织与社会及社会组织之间的关系，建构起社会组织的社会问责体系、自律体系和相互支持的社会组织内生发展体系或生态系统。从政府角度，需要协助建立起完善的公益组织信息披露、公益责任追究、公益权利救济等制度，并重点培育社会组织生态体系中的枢纽型、支持型组织，引导社会资源和权力在社会组织生态系统内部的合理流动和运行。

第三个层面是处理好社会组织的内部关系，引导或帮助社会组织提升能力、建立起合理的内部治理结构、形成良好的公益文化。法律在尊重社会组织多样性的同时，应对具有广泛社会影响的社会组织在治理结构方面有基本要求，同时政府在促进社会组织的能力建设、营造良好的社会组织文化方面发挥引导作用。

现代社会组织体制的建构需要分两大阶段来分步骤实施，第一阶段由政府主导，是一个政府自上而下主动退出、让渡空间、营造良好的社会组织发育环境的过程。这一阶段已经启动，2013年3月国务院办公厅《关于实施国务院机构改革和职能转变方案任务分工的通知》设定了到2017年基本形成现代社会组织体制的目标，同时就逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩、修订出台三大社会组织管理条例、四类社会组织实行民政部门直接登记、推进政府购买社会力量服务等内容提出了近期任务的时间表。第二阶段则应是一个由社会主导、自下而上的过程，强调社会组织的独立性、社会性、自主性以及社会组织生态系统的形成，这一过程需要更加漫长的时间和足够的耐心。

第二战略：社会服务体制改革。社会服务体制改革的目的是改革现行事业单位体制，建构主体多元、机制灵活、广覆盖、多层次的现代社会服务体制，把“服务”还给社会。社会服务体制改革与政府机构职能转变和社会组织的兴起高度关联，但作为当前我国社会服务主要载体的事业单位是改革的关键点和难点。中共中央、国务院已于2011年出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，着手推进事业单位相关改革，现在则需要在社会体制改革的整个思路下重新梳理事业单位的改革思维。

事业单位体制改革和现代社会服务体制的建构包括两个方面重要内容：

一是调整政府、事业单位及其他社会服务主体间关系。首先对事业单位实行“增量改革”、不扩大现有规模、新的社会服务事项不新增事业单位，为其他社会服务主体的发展让渡空间。其次对事业单位逐步进行“存量改革”，主要是政事分开、管办分离，通过健全事业单位法人治理结构、改革人事制度、收入分配制度等方式落实事业单位法人自主权，理顺政府与事业单位关系。最终要达成的状态应是逐步消除事业单位在资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面的特权，使包括民办非营利社会服务机构在内的各类服务主体一视同仁、公平竞争。

二是建立来源丰富、公平高效的社会服务资源供给体系。首先应强化政府公共服务职能，调整政府支出结构，增大对社会服务的财政支持力度，建构长效的财政支持体系，并建立政府购买服务、政府资助、财政补贴等多元化的支持机制、模式。其次为公益慈善事业创造良好的法制环境，促进社会资源的积累和在社会服务领域的流通。再次，促成专业化的社会服务评估、监督体系，保障效率并为社会服务提供者创造良好的竞争环境。

第三战略：社会治理体制改革。社会治理体制改革的目标是改革人民团体体制，建构代表群众、意见通畅、反应敏捷、源头化解的现代社会治理体制，把“治理”还给社会。各级工、青、妇等人民群众团体应该真正起到代表群众、联系群众的作用，促进社会关系协调和社会矛盾化解，最终做到群众有问题、有意见不是去找政府，而是愿意通过人民团体来表达和解决。

人民团体体制是从战争年代开始，党和政府进行社会动员、密切联系和管理群众的一种基本体制。通过工会、共青团、妇联、工商联、科协、文联等20多个系统、各级700多万家人民团体，党和政府有效地保持了与各类人民群众的联系，进行了全面、有效的社会动员、整合和意识形态建构。然而随着时代的变迁，在原有功能和定位不能及时调整的情况下，人民团体的整合与治理功能逐渐失灵。在全能型政府以及管控思维的延续下，党和政府又建立了一套自上而下的维稳体制，力图把所有社会成员的行为纳入政府控制范围内。事实上，这种体制的成本很高，并且已经不适应当下的社会发展格局。在新的秩序理念下，应变维稳、管控、管理为治理，充分发挥社会的自治功能，将治理还给社会。从这一理念出发，需要对已有的人民团体体制进行改革，使其适应社会发展，在党和政府与人民群众之间发挥意见整合与双向表达的功能。

建构现代社会治理体制最终需要普遍和多样化的结社使包括人民团体在内的各类社团及其生态体系成为社会治理主体，发挥意见表达、利益协调、矛盾化解的功能。人民团体体制改革及相应现代社会治理体制的建构是社会体制改革的重要内容，同时也已经涉足政治体制改革。这一领域的改革更需要巨大的勇气和创新精神，相应这一领域的前进也许是渐进式政治体制改革过程中一个很好的突破口。

（作者单位：清华大学公共管理学院）

责任编辑：宋明晏