保税区落与起
2014-06-13
成为政策洼地的保税区并不一定就能成功。邓小平在南方划了一个圈,深圳崛起了;可也有很多“圈”在全国各地被陆续划下。却因平淡无奇而被人逐渐淡忘。
所谓保税区,是这样一种区域:虽然处于中国“境内”,却在税收上视为“关外”。外国货物进入保税区无需纳税,外企相当于在中国获得一个免税避风港,进可攻,退可守,尤其有利于转口贸易。
在上世纪90年代,我国在十几个城市内设立了保税区,作为当时进一步对外开放的桥头堡。如今,比保税区更先进的保税港区、自贸区都已诞生,保税区地位相对降低,政策优惠程度似乎已不算什么。但不要忘记,连上海自贸区都脱胎于外高桥保税区,而如果青岛真的成为中日韩自由贸易示范区,也毫无疑问将直接继承保税区衣钵。
保税区的历史地位需要总结和梳理。《商周刊》根据当事者王怀岳、汪少华的回忆文章,梳理青岛保税区20年发展脉络。
一落一起
1986年,中日贸易额蒸蒸日上,但棘手的逆差问题未能扭转,双方为此商讨设立“出口加工区”,改善逆差局面。经日本代表多次考察,认为在青岛建出口加工基地是最理想的办法。
最初谈判十分顺利。1988年,日本派遣12名专家赴青岛调研,青岛市亦成立“出口加工区协调领导小组”专责处理。1989年5月,中日共同完成调研,日方提交《最终报告书》,青岛市上呈《关于兴办青岛出口加工区的请示》。向日本商品敞开怀抱,似乎大势已定。
然而大国关系风云变幻。当年6月,政治风向突变,中日关系瞬间遇冷降至冰点,大部分合作项目被叫停,在青岛建设出口加工区的计划也被搁浅。
1991年春,气候回暖,中央重新释放信号,昭示改革开放大方向不变,国务院宣布开启上海浦东新区并设立我国第一个保税区——上海外高桥保税区,随后,天津、大连、深圳、厦门、广州等城市纷纷获批建保税区,青岛亦跃跃欲试,被搁置两年的出口加工区申报被重新激活。
时任青岛市长的俞正声,专门为此事到了北京。
1992年4月的一天夜里,深夜11点多,时任青岛出口加工区筹建办公室副主任的汪少华突然接到上级电话:“俞市长在北京,青岛设立保税区有希望。但国务院特区办只有青岛设立出口加工区的可行性报告,没有保税区的材料,时间刻不容缓,要立即编写青岛保税区的可行性研究报告和编制规划图纸……三天之后送到俞市长手里,你必须准时完成,并由你送去。”
之后,汪少华日夜不息,废寝忘食,与两位同事将两万多字报告书在三天内赶出,在规定时间内送到了市长手中。此时,青岛市几乎所有有关领导都到了北京待命,市长将大家分成12个行动小组,分别负责向国务院的12个部门呈送报告书,并下了死命令:“不达目的不能回青岛。”领导班子在北京活动了一个多星期,到了1992年11月19日,终于盼到了国务院的批复,青岛保税区终得以成立。
二落二起
成为政策洼地的保税区并不一定就能成功。邓小平在南方划了一个圈,深圳崛起了;可也有很多“圈”在全国各地被陆续划下,却因平淡无奇而被人逐渐淡忘。
改革开放30年,特殊政策区划近百个,其中,卓著者居少,平平者居多。平平者,大多是因为地方政府心态没有摆正,认为既然获得了政策就能一劳永逸,其实仍然需要满腔创业热情,去开发创业,将政策用尽,才能有所作为。
青岛保税区的前7年与后10年的故事,正是这个中国区域发展规律的写照。
使九牛二虎之力“拿下”的青岛保税区,在成立之初的七年时间内,进度缓慢,一度发展停滞。
由于长期没找到合适的发展模式,当时的青岛保税区一片荒芜,被称为荒废了土地、荒废了功能、荒废了政策的“三荒区”。1999年,青岛保税区主要经济指标落到全国15个保税区的末位,仅为上海保税区的几十分之一。
当时流传着这样一首打油诗:“区内长青草,牛羊吃得好,厂房盖半边,企业往外跑。”上海外高桥保税区办得风生水起、有声有色,但青岛保税区则是苦苦支撑,面临被国家摘牌的尴尬境地。
青岛市政府逐渐发现问题,重视调整。1999年底,青岛保税区改革体制,实行独立运作。在干部任命上,王怀岳受命领导、整顿保税区。
王怀岳在回忆文章中说:“我到任后发现,保税区工作人员,包括司机在内,只有29个人,要钱没钱、要车没车、要人没人,7年中未提拔一个干部,有的工作人员心灰意冷。我认为,解决发展首要的是要解决人的问题。人的问题解决了,其他一切问题都会迎刃而解。因此,摆在我们面前的当务之急就是统一思想、振奋精神,充分调动大家的积极性,实现保税区的绝地重生。”
时任青岛保税区管委主任的王怀岳南下北上,到全国各地取经,回来后开始大幅改革。完善基础设施,整理半拉子工程,向全国招纳贤才,用足政策,设立驻外招商代表,打破编制界限,实行全员聘任制,企业化管理,推行“黄牌制”和“待岗制”,层层签订军令状……破釜沉舟,不留后路,把每位职工推到背水一战的境地。一系列新政,激活了行政活力,人的积极性一旦提升,各项工作便全面提速。
体制解缚的效果立竿见影,青岛保税区在改革当年就摆脱了落后局面,各项经济指标跃居全国15个保税区的第八位。
2001年,青岛保税区的五项指标——实际利用外资,地方财政收入,外贸进出口总额,各项税收,固定资产投资——全部过亿,综合实力排名入全国保税区第六。2002年,建成韩国贵金属加工园、香港工业园和国际商品展示中心。其中,贵金属园区在整个北方鹤立鸡群,青岛保税区排名也跃升全国保税区第五。
至此,萎靡不振的青岛保税区,在整顿改革三年后,跻身全国先进保税区之列。
危机意识下的及时转型
改革开放的成功,其中一个重要策略因素是步伐稳健,不徐不疾。960万平方公里的国土,并不是一次性全面放开,而是在30年里有秩序地放开,抱着谨慎的试验意识,设立经济特区、保税区、出口加工区、自由贸易区……
保税区是各类试验性质的政策性区域之一,就开放自由度来说,它低于自贸区。如果说它有什么弊端,那就是在政策初立时,由于缺乏经验,政策制定者将保税区与城市港口分割开来,客观上导致保税区的功能效果无法更大程度发挥,因此在中国加入WTO后,保税区的优势便不再显著。此时,青岛市开始思量转型。
“由于没有自由贸易港政策,中国北方港口的集装箱80%需到日韩中转,仅中转装卸费一项,每年就流失数亿美元。”王怀岳回忆起当初缺乏港口支持的保税区发展状况时说。
保税区与城市港口密不可分,但当时政策分裂了两者,全国14个保税区都受此影响遭遇增长瓶颈,有危机意识的青岛市开始发声,倡导将港口纳入保税区管辖范围。
2002和2003年,青岛保税区先后两次承办“中国保税区未来发展”主题研讨会,提出新概念“保税港区”,即时受到国家领导人重视。2003年,全国人大常委会副委员长成思危接纳青岛首倡的理念,提出三步走:“区港联动——建设保税港区——向自由贸易港转型”,他评价说:“青岛保税区进步不小,条件不错,前景乐观。”
青岛能比上海更早一步提出了新路径,令人讶异。携理论优势的青岛保税区在2004年成为全国第二个“区港联动”试点。
2008年,区、园、港合一的9,72平方公里青岛前湾保税港区经国务院批复正式设立,此后进入发展快车道。2012年,它实现南北港区互通,21个集装箱和杂货泊位全部享受保税港区政策,2013年,根据最新中日韩三国蓬勃发展的贸易关系,青岛保税区申建自由贸易区。如今,青岛保税区与世界上100多个国家和地区有业务往来,吸引了40多个国家和地区的近5000家企业到区内落户。
如今,保税区已成为青岛、山东经济发展的重要引擎。国
(王怀岳,1999年12月任青岛保税区管委主任,2014年1月任青岛保税港区管委书记、主任;汪少华,时任青岛出口加工区筹建办公室副主任。)endprint