转型时期我国政府的角色定位

张磊

摘要：政府的角色定位是世界各国政府持续思考与关注的问题，也是学术界长期以来深入研究和争论不休的话题。政府角色与通常所说的政府职能、政府作用在本质上是一致的。实际上，政府职能的行使、作用的发挥是其角色扮演的应有之义，只是有时政府在行使权力的过程中在某些方面一定程度上脱离了自身角色。从政府角色定位的一般特性出发，对我国政府在角色定位方面存在的问题加以分析，进而对转型时期政府的角色定位这一问题进行探究。

关键词：转型时期；政府；角色定位

中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：16723198（2014）07003002

长期以来，我国政府在社会主义建设过程中对于应当如何定位自身角色才能更好地推动经济社会健康发展进行着不懈地探索和努力。改革开放三十多年来，我国经济快速发展，社会进步显著，各领域体制机制进入转轨时期。合理定位政府角色，正确履行政府职能，是提高改革成效，完善社会主义市场经济体制的重要保证，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

1政府角色定位是一个动态过程

美国行政学者费德勒曾提出著名的权变领导理论，该理论指出领导者对其所领导的群体，若要完成高度的工作成果，应随领导者本身的需要结构，以及在特定情境下的控制及影响程度而权变。这一理论对于政府自身的角色定位而言同样具有合理之处。一个致力于在社会发展中保持高效运转的政府，它所扮演的角色不能一成不变。实际上，早在两百多年前，卢梭对此就发表过富有思辩色彩的论断：“关于什么是最好的政府形式，在各个时代里，人们曾经有过许多争论，而并没有考虑到它们之中的每一种形式在一定的情况下都可以是最好的，但在另一种情况下又可以是最坏的。”

从历史发展的角度来看，政府是人类社会最基本的组织形式，也是推动、控制和影响社会发展的强大力量。任何国家的治理，都需要政府的存在与运作。政府作为国家权力的执行机关，通过有效利用行政权力，把人、财、物和信息等各种资源合理地组织起来，协调政府内外各种关系，经过组织、领导、控制等行政过程，向社会和公众提供公共产品与公共服务，以实现政府的各项职能和国家的总体目标。实践表明，政府组织在社会治理中的作用无可替代，而其角色也随着社会发展、经济形势和人们政治观点的变化而不断变化。

建国以来，我国政府随着社会的发展与变迁也在不断进行着角色定位与职能转变。全能政府在初期社会各领域百废待兴的形势下能够集中力量统一协调，促进国民经济回到正轨上来。然而，当社会发展到一定程度，政府的权力触角依然延伸到各个领域，牢牢地控制从宏观到微观的发展不仅造成了自身力不从心、资源浪费，还限制了经济社会的进一步发展。三十多年前的改革开放政策中涉及的一个重要部分便是在正确认识当时社会发展情况的基础上，总结正反两面经验，针对积习弊病对政府角色进行重新定位，职能再次调整。

对内改革与对外开放政策下迅速发展起来的社会主义市场经济催生一种倒逼机制，促使政府考量内外环境，反思自身角色。迄今为止，七次政府机构改革都是在对社会环境以及政府内在情况进行综合分析与合理评估的基础上进行的，每一次改革都可以视为政府对自身所应当行使何种职能的思考，对在社会主义发展道路上政府角色扮演的再定位。然而，纵观我国多次政府改革的历程可以看出，在每次改革带来一定成效的过程中，会产生一个“怪圈循环”，即政府机构会陷入“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的状态。这种现象实质上是政府在某些领域的实践活动中一定程度上偏离既定角色，会导致一系列问题的产生，影响社会的健康发展。

2政府角色定位过程中存在的问题

我国政府在经济社会等领域的长期活动中对于自身角色定位存在着不同程度的问题。在社会主义市场经济体制建立和深化过程中，政府与市场以及政府与社会等主体的权力边界尚未得到明细的界定，而理论上既定的角色定位在实践中有时会由于各种复杂因素，执行的效果依然具有改进和提升的空间。

2.1权力边界的明确度有待提高

（1）政府与市场。

政府与市场的边界划分问题一直是经济学和政治学中争论不休的话题，也是实践中困扰各国政府的一个难题。萨缪尔森指出：“市场和政府这两个部分都是必不可缺的。没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济。”我国政府在处理与市场关系方面经历了一个过程。计划经济时期，政府以直接的行政手段广泛地干预社会经济生活，行政功能膨胀，形成了全能政府。改革开放后，计划与市场同时发挥作用，并逐渐向符合我国国情的市场经济方面转变。

在社会主义市场经济的建立和发展时期，我们进行经济活动的每一个环节都可能会涉及到政府与市场关系问题。随着我国市场经济体制改革的深入推进，市场需要更多的发挥功能的空间，然而政府在经济活动中过多地代替了市场的角色，这在一定程度上导致了经济领域中许多深层次的矛盾和问题。当前我们政府已经深刻地认识到这一问题，并在新一轮全面改革的部署中重新界定政府与市场的关系，让市场在资源配置领域从发挥基础性作用转向发挥决定性作用。如何根据这一导向做具体方面的更具科学性和适应性的规定以及如何落实这些政策仍旧需要思考。这一方面的具体观念与转变过程不能一蹴而就，与之相配套的体制机制、方案措施仍需进一步探索。各级政府对于市场的内涵以及市场经济与政府的关系依然要深入研究以提高认识。

（2）政府与社会。

政府与社会的关系状态决定了政府角色的基本特征。一般说来，在计划经济条件下，国家与社会是一体化的，政府是万能的、权力是无限的；而在市场经济条件下，国家与社会是二元化的结构，政府的能力和作用是有限的，政府的角色表现为“小政府大社会”。由于受到几千年来国家与社会同质同构的历史因素影响，我国政府与社会的关系依然处于探索和转变之中。随着经济社会的不断发展，政策环境的改善以及公民自我意识与责任感的不断增强，两者的权力结构不断得到优化，互动格局趋向于一种良性循环状态。

然而，总体上，我国政府与社会的关系仍呈现出雷格斯所说的过渡型社会的政治生态特征。社会团体组织与社会流通性程度的发展水平较低，存在不适应社会经济发展要求的一面，难以胜任政府转移的部分功能。另一方面，政府如何向社会中更好地转移职能以及转移哪些职能尚未形成有效的机制。盖伊·彼得斯认为，“公共部门所提供的服务质量在某种程度上取决于工作过程中的合作程度，而不是取决于政府员工个人提供的服务。一个真正具有效率、效能的服务计划需要服务对象的主动参与，而不是服务对象的被动接受”。政府与社会的关系是微妙的，要严格划清两者之间的职能边界并非易事，这就更需要我们政府认清自身角色，在实际工作中与社会进行合理分工，发挥社会治理的多元力量，推动政府与社会二元格局的形成。

2.2既定角色尚需有效落实

（1）思想观念的束缚。

思想观念的束缚是政府既定角色难以落到实处的主观原因。随着我国经济社会的快速发展，政府的职能角色也与之相应进行着调整转变。然而，在履行职能的过程中，由于一些行政人员的旧思想、旧观念尚未完全转变，导致政府的角色扮演出现偏差。个别政府领导甚至依然认为政府在市场经济发展中无所不能，可以包揽一切的，这种定位既不准确，也不现实。他们对市场经济的一些模糊甚至错误的认识，也是造成政府错位现象的重要原因。比如，认为培育市场体系就是要建市场；加强宏观调控就是用行政力量干预等等。

（2）体制机制上的约束。

这是产生错位现象的客观背景，也是最深刻的原因。当前，我们正处在转轨时期，新体制没有完全形成，旧体制仍在继续运行。国有企业产权界定不明，政资不分，政府与企业之间存在制度上的联系，政府直接干预企业的行为就成为必然；统一的大市场没有形成，市场机制的作用受到限制，政府依靠行政力量介入资源配置就有客观存在的条件；中介组织发育滞后，政府在社会事务中的作用还不会很快消失。因此，当前的体制状况决定了政府难以从根本上摆脱旧的格局与行为方式的影响。

（3）既得利益集团的阻碍。

既得利益集团是由社会中少数强势者组成，拥有政治、经济、舆论等各方面资源优势。转型时期，政府为解决社会发展中出现的各种矛盾而进行一系列改革，对现有体制中不适应现实的部分进行废除或调整，在此过程中，必然会触及既得利益集团的利益。为了维护本集团利益，他们会采取与全社会利益相悖的集体行动，进而导致政府所规定的某些既定角色难以落实。

3转型时期我国政府的角色定位

当前中国正处于社会各领域发展的转轨时期，作为改革主导力量的政府，其管理对于建立健康稳定的经济、社会秩序，推动社会持续向前发展十分重要。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：科学的宏观调控，有效地政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。这些要求对于转型时期我国政府具体的角色定位具有重要的指导意义。

3.1市场经济的监管者

市场经济是一种充满活力的经济体制，但是市场并非万能的，也存在着弊端和缺陷。事实表明，自由市场自身不能保证竞争的完全性和彻底性，市场机制本身孕育着潜在的垄断因素。现代市场经济是一种法制经济，它要求用各种法律、规则来规范和调整各种经济关系和经济行为。近年来，国家已制定和颁布了一系列的经济法规，我国市场经济法制建立进展顺利，但目前市场经济法制的建设不健全，平等竞争的市场秩序和环境尚未真正形成。因此，在体制转轨时期，政府应当履行好市场秩序的创立者和维护者的功能，以深化市场体制改革为契机，加强法制建设与对市场经济的监管，确立竞争秩序和规则，防止和消除垄断，弥补市场失灵，为市场公平竞争创造和保持必要的制度环境条件。

3.2公共产品服务的提供者

提供公共产品与公共服务是政府的一项重要职责。当前我国社会的发展对于公共产品与服务的需求急剧增加，然而政府的公共服务职能与需求之间还存在着一定差距，这种供需之间的矛盾给人们的生活带来了许多不便甚至问题。转型时期，政府要不断强化公共服务能力。

具体来说，公共服务领域应该集中加强以下三个方面：一是建立与健全公共财政体制，加大政府对公共产品和公共服务的投入。二是要统筹兼顾，建立覆盖城乡的公共产品和公共服务供给体系。尤其要重视农村公共产品和公共福利的供给，加大农村公共服务建设的力度，实行城乡无差别服务，切实解决城乡失衡问题，实现城乡公共服务事业的和谐发展。三是改进公共服务方式，推进公共服务体制的创新。在公共服务领域打破垄断，引进竞争机制，形成公共服务提供的多元化主体模式，提高公共服务的效率；充分利用现代科学技术和手段，推行电子政务，建立电子政府，拓展公共服务的发展空间，增强公共服务的品质、效率、回应力和能力。

3.3社会利益的维护者

政府是社会公共利益的代表者，在实际工作中要为人民群众的根本利益着想，协调好、解决好各类不同的利益冲突。转型时期的中国，社会发展还很不均衡，存在着复杂多样的利益矛盾，社会不稳定因素不断增加，突发事件与群体性事件危害着社会公共利益。政府要妥善解决现阶段的各

种社会利益矛盾，应在正确分析其特点和成因的基础上采取多种对策：一是要高度重视社会公众的利益诉求，正视和警惕现实中的利益矛盾。对于矛盾不回避、不激化，要寻找不同矛盾的产生原因，并努力从源头进行积极化解；二是要深化改革，加快发展，在发展中解决各种问题，使发展成果惠及全体人民等。

3.4社会公平的促进者

市场机制能促进效率的提高，但其自发作用势必导致分配不公和两极分化。如果任其自然发展，会引起强烈的社会不公和尖锐的社会矛盾。针对市场经济的这一缺陷，在建立与完善市场经济体制的过程中，我国政府必须担负起收入和财产分配的调节者的责任，努力解决好分配不公问题。一方面，政府要制定并执行好收入的分配和再分配政策，用有效的政策手段干预分配领域；另一方面，要下大力气进行社会保障制度改革，从而形成收入和财产公平分配的机制。另外，政府要深化教育、医疗、住房等领域的改革，加大扶贫项目投入力度，并保证政策资源等落到实处，以切实行动促进社会各领域及地区的公平。

4结语

政府改革是一个渐进而不断深化的过程，对政府的角色认识也是在长期实践探索中逐渐明晰，从而走向科学化、规范化进程。转型时期的中国，在深化改革的道路上，利益错综复杂，发展险象环生。这些都要求政府明晰自身角色，行使应有职能，加快推进角色转换。改革再出发，政府对自身所要扮演的角色有了更深层的认识，而这种认识如何在行政实践中实现应然角色与实然角色的统一，取得实质性突破，在很大程度上需要我们政府随着社会发展的整体状况与程度以及公民素质等综合因素来具体调整某一方面或几个方面的要求。只有这样，才能保证政府行为沿着正确的轨道运行，从而推动社会更好地向前发展。

参考文献

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