既有铁路用地综合开发分析*——以北京铁路局邯郸工务段邯郸养护车间为例

李海峰

（北京铁路局邯郸工务段助理工程师，河北邯郸056001）

既有铁路用地综合开发分析*
——以北京铁路局邯郸工务段邯郸养护车间为例

李海峰

（北京铁路局邯郸工务段助理工程师，河北邯郸056001）

国家鼓励铁路产业盘活既有土地资源，提高土地综合开发力度和收益水平。在铁路资产分类理论分析基础上，从空间分布维度把铁路既有土地分为线路、场站和非运输类三种类别，并提出核心功能圈层、延伸功能圈层、辐射功能圈层以及相应的土地综合开发业态及途径。以邯郸工务段为例，统计了1 583.33亩铁路地亩，在能够得到适度开发前提下，匡算了5 700万元的纯收益价值，平均每亩收益约3.6万元。认为我国铁路产业土地综合开发前景广阔，从理念、规划、统计、开发业态等方面提出了相关政策建议。

铁路用地；土地综合开发；规划先行；邯郸工务段

1 问题的提出

为筹集铁路快速发展所需建设资金，补偿铁路公益性建设和运营支出，实现我国铁路产业健康持续发展，《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号）提出要推进铁路投融资体制改革，多方式多渠道筹集建设资金，加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。国家特别支持铁路车站及线路用地综合开发，提高现有铁路建设用地地上、地下空间综合开发的力度和水平。

《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号）是《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕 64号）文件精神在铁路产业的延续，强调实现城市控制性详细规划、综合交通规划、公共交通规划、产业发展规划、交通综合开发用地规划相互衔接，对新建公共交通设施用地的地上、地下空间，按照市场化原则实施土地综合开发，对现有公共交通设施用地，支持原土地使用者在符合规划且不改变用途的前提下进行立体开发，把交通用地综合开发收益用于交通基础设施建设和弥补后续运营亏损。

为贯彻落实《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号）文件精神，《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）明确提出了实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用

毫无疑问，国家相关文件精神为中国铁路总公司进行土地综合开发，集约高效利用铁路土地资源，改善铁路财务状况提供了良好契机。但是，中国铁路总公司可供开发的土地资源到底有多少？可资进行土地综合开发的途径有哪些？在进行土地综合开发过程中，应当注意哪些突出问题？本文结合北京铁路局邯郸工务段邯郸养护车间情况，认为只要做好铁路土地用地开发规划，进行充分的土地开发机会研究，既有铁路用地综合开发有着良好的发展前景。

表1 铁路资产分类[2]

2 既有铁路土地分类与综合开发途径

2.1 工务段视角下的既有铁路土地分类

盘活现有铁路用地的前置条件之一，就是对既有铁路用地地亩情况进行资源分类筛查和统计分析，明确土地空间布局和既有铁路用地闲置状态。铁路是一个涉及车、机、工、电、辆、水电等多工种，在空间上广泛分布，从事客货空间位移活动的产业部门，其既有铁路用地一定与铁路资产空间分布密切相关。从理论上来讲，按照资产专用性水平，铁路资产可划分为铁路运输专用资产、铁路运输共用资产、非铁路运输资产三种类别，其中，铁路运输专用资产是指专门服务于铁路客货运输生产活动的正线、车站、机车、货车、客车、通信设施、水电设施等；铁路运输共用资产是指在服务于铁路客货运输生产活动之外，还可以同时被用于其他商业用途的资产，包括通信、站车媒体广告、高铁承担部分快递业务等资产；非铁路运输资产是指非运输类企业拥有的农林牧渔、采矿、制造、建筑、物流服务、批发和零售、住宿和餐饮、金融、房地产、租赁和商务服务、科研技术服务等资产的统称，如表1所示。

续表

从土地空间布局来看，铁路可以开发的既有铁路用地包括线路、场站和非运输类用地，其中：1）线路用地是指只能用于铁路交通运输的铁路正线沿线、站线及避让线沿线、专用线沿线等红线内可开发利用的既有铁路用地；2）场站用地是指站段、站场、车间、工区等的可开发利用的既有铁路用地；3）非运输类用地是指铁路运输企业、合资铁路公司、非运输类企业拥有的按照《划拨用地目录》属于经营性用地的既有铁路用地，如表2所示。

表2 既有铁路用地空间分布列表

从既有铁路用地土地类型来看，可划分为闲置用地、低效利用用地、高效利用用地三种类型，其中：1）闲置用地，包括荒废土地、居民非法占用土地（用于住房、菜地、坟地等）、企业非法占用土地（用于钢材市场、木材市场、旧货交易市场、废品回收站等）；2）低效利用用地，包括站段、站场、车间及工区的平房、瓦房等低层或分散建筑等；3）高效利用用地，包括铁路运输类用地、非运输类用地中，能够实现高效商业开发和利用的既有铁路用地，如表3所示。

表3 既有铁路用地土地类型列表

2.2 既有铁路用地综合开发基本途径

按照土地开发功能的不同，可把既有铁路用地综合开发分为三个圈层，分别是核心功能圈层、延伸功能圈层、辐射功能圈层，其中：1）核心功能圈层，是指以商业地产（一级土地开发和二级土地开发及建筑附属物：写字楼、住宅等）业态为功能定位的圈层；2）延伸功能圈层，是指依托核心功能圈层，以物业及商业（以建筑附属物为依托的商铺、影院、旅馆、网吧等）等主要业态为功能定位的圈层；3）辐射功能圈层，是指以土地综合开发为基础，以互联网接入（WIFI等）、旅游和站车综合服务、工业制造、物流园区、交易市场等开发业态为功能定位的圈层，如图1所示。

图1 既有铁路用地综合开发圈层及基本途径示意图

从图1可以看出，核心功能圈层、延伸功能圈层、辐射功能圈层以土地一级开发和二级开发为中心，形成了多种业态相互支撑、相互补充、相互协同的产业发展集群。为了发挥各种业态的市场潜在价值，在实践中可以采取出售、转让、合作、租赁、投资入股等方式进行综合开发。实际上，美国在19世纪就通过土地转让政策大力扶持铁路产业和铁路运输企业的良性发展[3]。

3 邯郸工务段既有用地地亩统计及潜在市值分析

3.1邯郸工务段既有用地地亩统计

本文依据谷歌地图测量技术，结合邯郸工务段邯郸养护车间土地调查情况，统计了范围在北京铁路局邯郸工务段邯郸养护车间K425-K435之间10 km内的既有用地（本次统计范围不包括专门用于铁路运输生产活动的，且不能通过整合交通功能和商业功能进行土地综合开发或通过土地转变性质后用于商业开发的铁路线路和场站占用土地）。由于铁路更准确的地亩统计需要依据铁路红线以及更为详细的现场勘测为基础，本次地亩统计更多具有例证意义。统计表明，该10 km养护范围内有1 583.33亩既有用地，其中荒废土地占到总面积的51.08%，非法占用土地占38.92%，低效利用用地占10.00%，如表4所示。

按照土地空间分布情况进行统计，统计结果表明，铁路闲置用地占统计总面积的90.00%，主要由分布在铁路线路红线内的既有铁路用地构成，而低效利用土地占统计总面积的10.00%，主要由站段、站场、车间、工区等的既有铁路用地构成，如表5所示。一般地，站段、站场、车间、工区的土地开发利用价值远远高于铁路沿线的土地开发利用价值。

表4 邯郸工务段10 km区段沿线既有土地地亩调查统计情况

表5 土地空间分布情况统计

3.2 邯郸工务段既有用地市值匡算

在进行价值计算时，需要考虑既有铁路用地区位因素（如地理位置是否在市中心、有没有开发价值等）、能否转化为商业用地因素、铁路交通功能与商业功能如何协调因素、国家和铁路相关法律规范因素（如能否在铁路红线内进行开发以及如何开发等）、开发成本因素（如一级开发成本、二级开发成本中涉及的规划、设计、投融资、建筑、市场营销等成本）、市场需求因素（如消费者收入等）、市场供给因素、宏观环境因素（政治、经济、社会、技术以及市场不确定性）等。从统计数据可以看出，邯郸工务段10 km区段中可用于开发的既有铁路用地面积为1 583.33亩。其未来开发价值，还在很大程度上取决于商业开发业态和未来收益发展趋势等因素，因为商业开发业态在很大程度上决定了价值取值水平。在这种情况下，我们无法得到一个准确的市值数据，但可以寻找到一个可供参考的市值计算范围或集合。

假设1 583.33亩土地全部可以用于市场化运作，在扣除开发成本后，若每亩土地产生3.6万元的纯收益，则可以得到5 700万元的收益，如表6所示。

3.3 邯郸工务段既有用地例图

为了更加形象地说明邯郸工务段既有用地情况，更是为了反映中国铁路总公司在城市区域可以开发的既有铁路用地情况，本文例举了几个图例。

图2 既有铁路用地情况

表6 土地开发价值估算表

4 既有铁路用地综合开发政策建议

从北京铁路局邯郸工务段邯郸养护车间既有铁路用地及市场价值评估可以看出，我国铁路产业土地综合开发有着巨大的市场潜力。只要能够充分利用好《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国发〔2014〕37号）文件精神，出台相应的土地综合开发配套文件，重点开发利用好城市铁路既有用地，就可以获得巨大的市场增值空间，为我国铁路产业筹集建设资金，为平衡铁路公益性亏损和还本付息压力，实现国民经济和财务可持续发展提供新的增长极和产业创效能力。

为了能够更好地实现既有铁路用地综合开发，提出以下政策建议：

1）高度重视土地综合开发对我国铁路产业持续发展的重要性。通过支持铁路运输企业以自主开发、转让、租赁等多种方式盘活利用现有建设用地，可以为我国铁路产业带来持续现金流流入，从而有力支持我国铁路产业可持续发展。

2）高度重视规划先行对土地综合开发的引领作用。中国铁路总公司在督促各铁路局进行土地开发机会研究的同时，更应当重视土地综合开发长期规划和年度规划的编制工作，科学编制既有铁路站场及周边地区改建规划，促进地上地下统一规划、统筹开发建设，把规划作为实现土地综合开发的重要抓手。

3）高度重视与地方政府的关系协调。铁路既有用地综合开发工作，需要地方政府的通力配合才能顺利实施。无论是既有铁路交通用地的综合开发，还是转变交通用地属性为商业开发用地，抑或购置铁路场站周边城市用地，都需要地方政府在城市发展规划、用地指标、工商税务、消防环保等方面予以配合，脱离地方国土、规划、城建、环保、消防、工商、税务等部门支持的铁路土地综合开发，是不可能取得实质性进展的，也无法实现与地方政府及相关企业的共赢格局。

4）高度重视铁路土地地亩统计工作。对铁路沿线、场站、非铁路运输土地等地亩进行详细登记分析，发现荒废土地、低效利用土地、高效利用土地的数量、规模和空间分布情况，是进行商业机会研究的重要前置条件，是进行铁路土地资源价值管理的基础环节，也是加强中国铁路总公司和铁路局土地管理的重要手段。建立完善的铁路局级、站段级的土地管理和使用制度，对铁路闲置土地统计存档，对各个土地管理单位职责进行细致分配，做到土地管理无死角，提高铁路土地资源利用效率。

5）高度重视铁路土地清理工作。土地是我国铁路产业的宝贵资源，铁路土地闲置或被非法占用是铁路企业的资源浪费。中国铁路总公司制订管理办法，各铁路局监督与协助各站段调查闲置或低效利用土地，统计成册并存档，及时清查和收回闲置或低效配置土地，并要求相关部门每季度对管辖范围内的闲置或低效利用土地状况进行统计并上报上级主管部门。

6）高度重视铁路土地综合开发业态设计工作。铁路交通枢纽与城市综合体设计规划是国内的普遍经验[4]。根据铁路土地性质、空间布局、所处区位市场需求等因素，合理布局土地综合开发业态，对处于繁华地段的成片土地可开发房地产、商铺、写字楼等业态；对位于市区但偏僻的闲置土地可以根据市场需求开发成商铺、交易市场、建材市场、物流中心等业态；对于沿线闲置土地或开发为住宅、商铺、写字楼其经济效益不大的土地可通过出租、租赁或合作等方式创造价值；对占用过多地皮未充分利用空间的平房、瓦房、低层建筑进行集中和多楼层建设，充分节省地皮，集约使用地上和地下空间。

5 结语

在不妨碍铁路线路路基稳定及植树造林条件下，在保持铁路正常客货运输生产经营活动和安全生产条件下，充分运用国家和铁路改革的政策优势[5]，充分借鉴香港、日本、新加坡等地区的土地综合开发经验[6]，既有铁路用地可以进行各种类型、各种方式、各种业态、各种规模的土地综合开发。特别要开展铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用工作，以土地综合开发为契机，加快铁路投融资体制改革，促进我国新型城镇化发展，实现铁路和城市化、工业化和运输化的统筹协调发展。

[1]国务院办公厅.国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见（国办发〔2014〕37号）[Z].北京：国务院，2014

[2]荣朝和.重视基于交通运输资源的运输经济分析[J].北京交通大学学报(社会科学版),2006（4）:1-7

[3]荣朝和.19世纪美国政府的铁路土地转让政策[J].铁道经济研究, 2006（3）:32-36

[4]朱颖,金旭炜，王彦宇，等.铁路交通枢纽与城市综合体设计初探[J].铁道经济研究,2011（6）:15-22

[5]李红昌.中国铁路体制改革的基本发展方向分析[J].铁道经济研究,2011（4）:12-15

[6]李红昌，刘钟南，杨永平.日本铁路考察报告——对我国铁路产业及北京城市轨道交通发展方向的一些建议[J].铁道经济研究,2011（1）：17-26

（责任编辑：魏艳红）

It'snationalpolicy to encourage land developmentand increase revenue so asto deepen railway existing land usage level.Based on railwayassetclassification theory,thepaperdividesrailway land intoline,station and non-transportation land.At the same time,the paperputs forwards three layers explanation framework,thatis,core function layer,extensive function layer and radiation function layer,and discussesthepossibleland developmentbusinessformationsand realization ways.With Handan track maintenance division asan example,the authoraddsup railway land of1583.33 acres,and estimatesitsmarketvalue of57 million RMB.The papermaintainsthatthere isa brightfuture for land developmentand brings forwardspolicy suggestionsconcerningideology,planning,statistics,developmentbusinessformationsand etc.

existingrailway land;land comprehensivedevelopment;advanced planning;Handan track maintenancedivision政策，把铁路建设和新型城镇化可持续发展整合起来。除了对土地开发原则和配套政策进行说明外，文件对支持盘活现有铁路用地推动土地综合开发和鼓励新建铁路站场实施土地综合开发进行了重点阐释。在盘活现有铁路用地推动土地综合开发方面，提出“支持铁路运输企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地、依法取得政府供应土地或与其他市场主体合作，对既有铁路站场地区进行综合开发。市、县国土资源部门要依法为铁路运输企业利用自有土地进行土地产权整合和宗地合并、分拆等提供服务。政府供应既有铁路站场综合开发范围内的用地，应将综合开发的规划要求和铁路建设要求一并纳入土地供应的前提条件。”在鼓励新建铁路站场实施土地综合开发方面，提出“支持新建铁路站场与土地综合开发项目统一联建。新建铁路建设项目的投资主管部门、机构应与沿线地方政府按照一体规划、联动供应、立体开发、统筹建设的原则，协商确定铁路站场建设需配套安排的土地综合开发事项，明确土地综合开发项目与对应铁路站场、线路工程统一联建等相关事宜”[1]。

A

1004-9746（2014）05-0036-06

2014-09-10）

*致谢：感谢北京交通大学经济管理学院李红昌副教授在本文写作过程中给予的帮助，他在论文思路、数据测算和政策建议等方面给予了相关意见，并提供了资料和文字支持；感谢邯郸工务段邯郸养护车间的同事，他们在邯郸工务段面临的具体问题以及发展方向方面给予了有益的意见建议。