海岸带概念与范围的国际比较及界定研究

赵 锐 ， 赵 鹏

（1.中国海洋大学，山东 青岛 266100；2.国家海洋信息中心，天津 300171）

海洋资源的开发和利用大都集中或借助于海岸带，海岸带是中国改革开放的重心和先行地区。海岸带区域产业结构复杂，门类繁多，各产业相互制约，相互影响，有的甚至相互矛盾，各种产业争岸段、争资源的现象也越来越突出，需要调整的社会关系也会越来越复杂。海岸带综合管理（Integrated Coastal Zone Management，ICZM）是当今海洋空间管理的重要理念，海岸带综合管理（ICZM）是采用综合的方法管理海岸的一个过程，要充分考虑包括海岸带政治和地理边界在内的各个方面，目的是实现可持续发展。这个概念诞生在1992年里约热内卢的地球首脑会议。而在围绕探索海岸带综合管理（ICZM）中，如何划分海岸带管理的海陆分界线，是我们亟待解决的基本问题[1]。人类对海岸带的认识经历了一个漫长的过程，并将继续揭示海岸带更丰富的内涵。关于海岸带的定义及范围，世界各国的说法形形色色，学术界的论述也不很统一。但不可否认的是，目前中国海岸带管理边界是模糊的，从而造成了管辖范围的冲突，部门职责的重叠，各省市海岸带开发利用权属定义不清等问题。文章通过研究分析主要海洋国家和国际组织对于海岸带的概念及范围，总结前期研究成果，并从海岸带综合管理的角度对中国海岸带范围的界定进行了研究。

1 国际对于海岸带概念范围的经验和成果

海岸带是海陆交互作用的地带，既包括海洋部分，也包括陆地部分。具体的定义，以及划分的宽度世界上没有统一的标准，完全由各国按其不同情况而定。之所以需要从沿岸单独划出一部分作为海岸带来管理是因为这一地区在社会经济的发展中具有特殊的意义。世界上主要国家及国际组织有关海岸带的定义及范围界定主要有以下几种。

1.1 主要国家

1.1.1 美国

1972年，美国颁布《海岸带管理法》（Coastal Zone Management Act，CZMA），该法第304条规定了海岸带（Coastal Zone）定义，即“海岸带是指沿海州的海岸县和彼此间交互影响的临海水域（包括其中和其下的陆地）和邻近的宾海陆地（包括其中和其下的水域）。这一地带包括岛屿、过度区与潮间带、湿地和海滩。”这个区域从海岸线延展到足够控制岸边的陆地，这些土地的使用将对沿海水域产生直接并且重要的影响，对这些地理区域的控制有可能会受到或非常容易受到海平面上升所带来的影响。需要明确的是根据2012年2月NOAA（美国国海洋和大气管理局）发布的海岸带管理的边界，对美国35个在五大湖流域和沿海州的海洋边界进行了明确规定。

向海一侧边界。五大湖各州的向海边界是美国和加拿大的国际边界，其余各州向海一侧边界各州比较一致，基本为向海3海里的领海。弗洛里达、波多黎各、德克萨斯除外，这三个州为向海延伸9英里。

向陆一侧边界范围。分为四种情况，一是整个州属于海岸带，如佛罗里达、夏威夷、罗德岛、特拉华、关岛、北马里亚纳群、维尔京群岛这7个州整个都位于海岸带。二是沿海县属于海岸带。如华盛顿、印第安纳、康涅狄格、缅因、马里兰、密西西比、南卡罗来纳、新罕布什而等。三是按照自然标志。如印第安纳州按照美国地质调查局地图和主要道路，最宽处距离海岸线17千米，最窄处不到2千米。四是应用环境单元，马萨诸塞州的沿海地带包括所有岛屿、过渡潮间带地区、滨海湿地和海滩。五是延伸边界，阿拉巴马州的海岸带则往内陆连续扩展10英尺（大约3米）的海拔高度。

1.1.2 韩国

制定海岸带管理规划，但关于海管理边界的划分很不相同。《韩国水面及海岸管理法纲要》 规定海岸带指的是以海岸线为基准的海部分和背后陆地的一部分为对象划的区域。但是，对于河口部、三角洲水产资源及生态系统保护区等，可需要考虑地形条件和环境影响，范围按不同等级差别来规定。”

1.1.3 南非

2009年2月11日，南非发布《海岸带综合管理法》（South Africa’s Integrated Coastal Management Act，2008），该法第1章明确规定了海岸带的定义，即“海岸带包括海岸公共财产，沿海保护区，海岸进入陆地和海岸保护区域，海岸，沿海水域和专属经济区，并包括这些区域中或其上、其下的环境的各方面。”

1.1.4 墨西哥

2006年6月墨西哥的环境和自然资源部发布墨西哥海洋和海岸可持续发展的国家环境政策中对海岸带地区进行了界定。海岸带被视作是以下三个区域的综合：陆地区域，这个区域被沿海自治市和靠近沿海自治市的内陆自治市覆盖；海洋区域，淹没在水下的区域往上到200米等深线处；所有墨西哥岛屿的组合。在Ellina Levina等人的海岸带应对气候变化的政策框架——以墨西哥湾为例一文中，将海岸带定义为陆地和海洋的交界处，具体包括江河海的河口、河口湾、海湾、盐沼泽、高潮线与低潮线之间的岩石、防护岛屿以及实心的陆地形式。

1.2 国际组织

1.2.1 世界银行

1996年8月，世界银行发布了《海岸带综合管理指南》（Guidelines for Integrated Coastal Zone Management），该指南第1章即明确了海岸带的定义即“海岸带是陆地与海洋的界面，包括海岸环境以及邻近沿海水域。其组成的地理类型可以包括三角洲、沿海平原、湿地、海滩和沙丘、珊瑚礁、红树林、泻湖以及其他海岸类型。”

1.2.2 联合国经济与社会理事会

联合国经济与社会理事会编著的《海岸带管理与开发》一书中指出“海岸带的一般定义是陆地与海洋相互作用的地带，因此它包括向陆部分，大陆架被淹没的土地及其上覆水域。”

1.2.3 国际科学联合会

1986年国际科学联合会（LSCU）批准了国际地圈——生物圈计划（LGBP），国际地圈生物计划（LGBP）于1991年成立了海岸带陆海相互作用（LOICZ）核心项目计划委员会（CPPC）。对于LOICZ计划的目标而言，所谓海岸带，是指从沿海平原、河口、三角洲、浅海大陆架一直延伸到大陆边缘的地带，大致相当于晚第四世纪时期，由于海平面波动而交替淹没与暴露的区域。

从世界海洋国家和国际组织常用的海岸带定义，可以得出以下结论：

（1）从世界各国对海岸带及边界范围的限定来看，美国的做法比较成熟，且形成了比较完整的海岸带边界体系。美国海岸带界限的划分基于海岸带调查的基础数据以及多年的管理实践经验。

（2）海岸带确定的范围和标准不统一。有的地区应用行政区划边界、有的应用环境单元边界、有的应用自然标志来划分。有的地区只说明构成并未指出明确的界限，如韩国、南非等。

（3）各国发布的定义和范围比较清晰可操作，国际组织的定义相对清楚，但边界具有模糊性。

2 中国对于海岸带概念范围界定的现状

从理论上，不少学术界的海洋专家对海岸带进行了界定。房成义（1996）认为“关于海岸带，至今尚无统一的定义。比较笼统的说法是指陆地与海洋的交接、过渡地带，广义的概念则指直接入海的流域地区和外至大陆架的整个水域，但实际通常是指海岸线向海、陆两侧扩展一定距离的带状区域”[2]。徐质斌、牛增福（2003）认为，海岸带是海洋与陆地的交替过渡地带。它包括三个部分：一是沿着海岸线的陆地，二是潮水出没的滩地，三是陆地向海面以下延伸的部分。海岸带的上界是划在海浪作用可达到的地方，下界是定在海水深度（H）相当于当地经常作用的波浪长度（L）的1/3或1/2的地方，即H=1/3-1/2L处[3]。赵怡本（2009）认为，海岸带是一个辐射的概念，又是一个扩散的概念，即靠得最近的是一个最基本的单元，遥远的应扩展到省、市、自治区甚至周边国家；另一方面海岸线的主要根据地是海港，岸外的根据地是海岛，海岛以外能扩散到领海，领海以外是经济管辖区，再外是开放大洋[4]。《地理学词典》对海岸带定义[5]：“海岸带是海洋和陆地相互作用的地带……海岸带由三个基本单元组成：海岸——平均高潮线以上的沿岸陆地部分；潮间带——介于平均高潮线与平均低潮线之间；水下岸坡——平均低潮线以下的浅水部分。海岸带的水下和水上部分地形演变是在一个统一的过程中进行，在成因上有着密切的联系。其范围、形态、位置可随着外力因素和内力因素的变化而变化。”陈宝红、杨圣云、周秋麟（2001）[6]认为海岸带的管理边界国家宜定一个大致的标准并规定海岸带的法律定义。“在国家的海岸带法规中，宜对海岸带定义做出比较全面的原则性的规定。而在沿海省、自治区、直辖市等则需依据自然条件和管理工作的实际需要，明确具体的管理范围。”

在实践上，中国于1985年开展全国海岸带和海涂资源综合调查时，规定了海岸带调查工作的范围为海岸线向陆延伸10千米，向海延伸15千米等深线。但该海岸带范围主要是为了适应当时的全国海岸带和海涂资源调查的需要，未经过科学的论证，依据不是十分充分。

从中国海岸带研究与实践来看，应该说国内并未划定科学有效的海岸带管理范围和边界，从某种意义上说，严重限制了海岸带综合管理（ICZM）的有效开展，因此中国亟需划定既适应地区经济发展需要，又考虑海岸的地理、环境、生物等因素的科学的海岸带的边界和范围。

3 海岸带划分的标准

海岸带是海陆交互作用、自然环境很不稳定的特殊的国土区域，它有自己的特点：（1）地理类型多，包括滩涂、浅海、河口、港湾、沼泽等。（2）资源种类多，包括各种生物资源、滨海矿物资源、潮汐能源、土地资源、旅游资源以及可供利用的其它海洋资源。（3）人口相对集中，经济、文化科技发达，是人类活动最频繁的地带。（4）是海洋污染集中地区。正因如此，也是最容易遭受破坏的地区。

换言之，海岸带的概念，即包含近海陆地又包含海洋的范围，因此在进行整合性管理或制定海洋法律时就需要综合考虑各地的生态、地形等自然因素以及政治法律等社会因素。我们对海岸的管理应包括三个方面：开发、利用、保护，是对海岸带整体即陆地部分和海洋部分的统一管理，而非仅仅其中的一部分，二者同等重要，不可偏废。

1）地理学特性。海岸带具有整体的连贯性，由滩涂、河口、崖壁等许多复杂的地理单元所组成，因此在划分海岸带范围时应考虑到其自然单元的完整性和不可分割的特点，避免人为地造成一分为二。

2）环境生态特性。海陆交界处是岩石圈、大气圈、水圈、生物圈、重合交叉的地带，多种影响力相互作用。海岸工程对堤岸本身的影响，沿海植物对海岸带生态的保护作用、海浪潮汐等影响力对堤岸的侵蚀和破坏都有一定的影响作用范围。在划分海岸带宽度时应综合考虑包括物理的、化学的、生物的等客观因素的影响所构成的完整系统。

3）人类活动影响特性。海洋性产业的经济辐射范围在十到几十千米。在划分海岸带宽度时应充分考虑到人类活动所波及的范围及对自然资源、生态环境、其它产业的直接、间接的影响。在时间尺度上应着眼于过去、现在及将来。

4）从管理的角度上看，海岸带管理属于行政管理，从管理的效率、便利的角度出发划分的区域应明确、清楚，不应含糊不清导致互相扯皮。

总之，海岸带地区是具有特定特征的特殊区域，海岸带的边界范围要根据所应对或解决的问题进行确定。根据大多数国家的经验和做法，关于海岸带划分的标准主要有表1所示几种。

表1 海岸带划分的主要标准Tab.1 Major standards of coastal zone classification

4 中国海岸带范围划定的建议

在中国，海岸带管理基本上是传统的分工、分类管理。这种管理形式对重大决策的失误和破坏性事件的发生可以起到一定的抑制作用，但它有一个严重的缺陷在于它没有把海岸带做为一个独立的综合系统看待，不能充分考虑海岸带的特殊性。尤其是涉及海岸带的行业性法规之间、执行机构之间缺乏横向协调，往往人为地造成管理上的真空或重复、冲突。这种传统的管理方式已不能适应中国海岸带管理的新形势。因此，在这种情况下进行海岸带区域的定义及边界的界定是十分必要和十分紧迫的。在现有条件下，为了有效开展海岸带综合管理（ICZM），有效的保护海洋生态和环境，促进海洋的可持续发展，必须对海岸带范围进行划分，海岸带管理边界越明确、越适宜，越有助于各权力部门达成共识，越有利于问题的解决[6]。

综合考虑国际经验做法，关于中国海岸带范围的确定，建议以行政边界、政治边界的标准框定，然后再由各沿海省通过专项调查利用环境单元的标准确定具体的界限，以满足当前中国海岸带综合管理（ICZM）的客观需求。在充分研究海洋自然地理区域和国家行政区域相关标准、定义的基础上，应用海岸带三分法划分中国海岸带的边界。即将中国海岸带区域分为三个层次，即沿海地区、沿海城市和沿海地带。三个层次之间以行政隶属关系层层涵盖，以海岸线的延伸而保持连续，代表海岸带的三个维度。其中沿海地带是海岸带的最核心部分。具体定义、边界及构成说明如下：

4.1 沿海地区——一级海岸带

这是最广义的海岸带，包括沿海所有的省级行政区域及其所辖海域和海岛。

1）定义

沿海地区是指有海岸线（大陆岸线或岛屿岸线）的省、自治区、直辖市所辖全部行政区域以及管辖海域和海岛。

2）边界

向陆一侧边界是沿海省（自治区、直辖市）行政区划边界。

向海一侧边界是领海线。领海线是从领海基线向海延伸12海里的范围线，下同。

3）构成

中国的沿海地区包括辽宁、河北、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西和海南11个省（自治区、直辖市）所辖全部行政区域以及管辖海域和海岛。

沿海地区凭借其临海的资源和区位优势，已成为中国经济最发达的地区。在中国东部、西部和中部三个地区的经济发展中，东部沿海地区发挥着巨大的带动和牵引作用。沿海地区在实施海洋开发战略，发展海洋经济的同时，将带动其他区域特别是中西部地区的经济发展。

4.2 沿海城市——二级海岸带

1）定义

沿海城市是指有海岸线（大陆岸线或岛屿岸线）的直辖市和地级市所辖全部行政区域（含所辖非沿海区县）以及管辖海域和海岛。

2）边界

向陆一侧边界是直辖市或地级市行政区划边界。

向海一侧边界是领海线。

3）构成

中国的沿海城市包括有海岸线的地级市和直辖市所辖全部行政区域（含所辖非沿海区县）以及管辖海域和海岛。

沿海城市集中了大量的海洋科技人才和研究机构，是中国资本、高素质劳动力、科学技术和其他先进生产力密集分布和高效组合的区域，同时也是发展海洋经济的重点区域。

4.3 沿海地带——三级海岸带

这是最核心的海岸带地区，在这个区域海洋属性最突出，也是海洋产业布局最密集、人口最集中、中国海洋生态环境保护任务最重，急需统筹海陆管理的区域。

1）定义

沿海地带也是最核心的海岸带地区，是指有海岸线（大陆岸线或岛屿岸线）的县、县级市和市辖区所辖全部行政区域以及管辖海域和海岛。

2）边界

向陆一侧边界是直辖市或地级市行政区划边界。

向海一侧边界是领海线，包括内水和领海。

3）范围

中国的沿海地带包括有海岸线的县级行政

区、直辖市的市辖区所辖全部行政区域以及管辖海域和海岛。

沿海地带是人类与海洋关系最密切的区域，它凭借海洋资源优势和海洋空间优势，已经形成了具有一定规模的海洋产业带。沿海地带是支撑沿海地区和沿海城市经济发展的前沿区域，拥有巨大的开发和发展潜力。

表2 中国海岸带构成表Tab.2 Structure of Chinese coastal zone

4.4 其他需要特别说明的问题

（1）不存在领海基线地区向海一侧边界的确定。中国的领海基线最北端仅到山东高角，目前中国尚未公布领海基线的地区包括辽宁省、河北省、天津市和山东省部分地区的沿海。对于这些地区向海一侧的边界，原则上按照《海域勘界管理办法》（国海发 [2002]13号），从起点向海止于12海里处。

（2）南海岛屿。需要强调的是中国三沙市新进成立，三沙市属于中国海岸带中的沿海城市，其辖区内的全部海岛均属于中国海岸带。

5 结语

海岸带的“三分法”明确了中国海岸带的边界和划分框架，对于海洋经济统计信息的获取，辅助海洋决策，大力推进中国海岸带综合管理（ICZM）具有重要的意义。同时，笔者认为海岸带范围的确定还需要在“三分法”框架下，以省为单元开展综合性的海岸带基础信息调查与搜集，纳入生物、物理、环境等因素进行综合评价于分析，以进一步精确划分中国海岸带的边界是非常有必要的，在下一步的研究工作中将纳入基础海洋要素细化分析与评价，从而实现中国海岸带综合管理（ICZM），促进中国海岸带和海洋的可持续发展。

[1]黄康宁，黄硕林.我国海岸带综合管理的探索性研究[J].上海海洋大学学报，2010，19（2）：248-251.

[2]房成义.划分海岸带管理范围的探讨[J].海洋开发与管理，1996（3）：12-15

[3]徐质斌，牛增福.海洋经济学教程[M].北京：经济科学出版社，2003.

[4]赵怡本.三都澳海岸带区域经济发展研究[M].浙江：浙江大学出版社，2009.

[5]地理学词典[M].上海：上海辞书出版社，1982.

[6]陈宝红，杨圣云，周秋麟.试论我国海岸带综合管理中的边界问题[J].海洋开发与管理，2001（5）：27-32.