人民陪审员制度实践中的利益部门化及其反思

张庆霖　廖永安

[摘 要] 《关于完善人民陪审员制度的决定》颁布以来，人民陪审员制度在实践中发生了明显的职能异化和虚化现象，其原因是受到了部门利益的影响，亦即法院系统在该制度的立法和实施过程中谋求本部门工作的便利和利益，以致影响了人民陪审固有价值的实现。要想实现其司法民主、司法监督等预设价值，就必须将陪审还原为公民的宪法性权利，去除部门利益的影响，具体包括科学民主立法，深化司法体制改革，健全监督制约机制等。

[关键词] 人民陪审员；部门利益；部门化；人民陪审员制度改革

[中图分类号] D925[文献标识码] A [文章编号] 1008—1763（2014）06—0154—07

On the Interests Departmentalization in Practice of People's Assessor System and the Reflection

ZHANG Qinglin， LIAO Yongan

（Law School， Xiangtan University， Xiangtan 411105， China）

Abstract：The people's assessors system has been obviously dissimilatory and nominal since the inception of Decision on Perfection of Peoples Assessor. The reason for this is that the court system seized departmental interests in the establishment and implementation of the people's assessor system， so that the inherent value is difficult to realize. In order to realize the value of jury system functioning in judicial supervision and judicial democracy， the people's jury must be recovered to the constitutional right of citizen. We must restrict the departmental benefits， including scientific and democratic legislation， promoting the reform of the judicial system， and improving the system of supervision and restraint mechanisms.

Key words： people's assessor； departmental interests； departmentalization； reform of people's assessor system

自《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称“《决定》”）出台以来，人民陪审员制度已实施近十年。2013年，党的十八届三中全会将健全司法权力运行机制纳入到全面深化改革的重大问题当中，明确提出要“广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道”。可以说，人民陪审员制度作为实现司法民主和维护司法公正的重要抓手，已得到了最高决策层的高度重视。

近年来，不少学者对人民陪审的职能异化和虚化现象开展了广泛的实证研究，并取得了一系列成果。相关主要文献可参见：廖永安，刘方勇.人民陪审员制度目标之异化及其反思：以湖南省某市人民陪审员制度实践为样本的考察[J].法商研究，2014，（1）；范愉.人民陪审员制度与民众的司法参与[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2014，（1）；彭小龙.人民陪审员制度的复苏与实践：1998—2010[J].法学研究，2011，（1）；冯永华，涂军威.我国陪审制度异化之反思[J].法治研究，2008，（7）等。在人民陪审员的选任、陪审职权的行使和陪审员的管理机制方面，职能异化和虚化的问题较为突出：人民陪审员选任的日趋“精英化”让这一制度的民主性和大众化基础十分薄弱；陪审员职权行使的“虚名化”使该制度所承载的司法公正和司法监督价值大打折扣；对陪审员管理的“法官化”则直接将人民陪审员改造成解决案多人少的编外法官。[1]实际上，造成这些异化、虚化问题的真正原因，是人民陪审员制度在实践中发生了利益的部门化，然而后者却并未引起足够的关注。本文将立足于人民陪审制的宪政价值和公共属性，结合既有学术研究成果和所做的实证调研2011年7月-9月，笔者参加了湖南省高级人民法院与湘潭大学法学院联合开展的“人民陪审员制度考察湖南行”实证调查研究项目，对7个样本地区的6个目标群体进行了问卷调查、面对面访谈，并在当地基层法院开展庭审观摩、座谈研讨等活动。本文中所采用的访谈记录、无特别说明的佐证数据均来自本次调研。关于该项目，可参见：傅召平.借力高校科研力量 助力人民陪审工作[N].人民法院报，2011-9-10（8）.，对该制度在实施中的利益部门化问题进行梳理和原因剖析，并在此基础上提出“去利益部门化”的应对措施。

一 关于人民陪审员制度实践中

利益部门化的界定

不同的学科领域对“部门化”有着截然不同的理解。在法学视阈下，立法学学者对部门化有着较为清晰的界定，通常是指政府部门利益对立法的负面影响。其较为经典的表述莫过于“国家权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”[2]。本文所指的部门化，是指掌握公共权力和公共资源的部门或机构，在制度的立法环节和实施过程中，利用其部门优势和职权，追求本部門的利益或便利、减轻本部门的责任与义务的一种倾向或者状态。部门化是利益的部门化，其本质是对公共利益和资源的冲击和侵占，它既可能是主动、显性的，也可能是被动、隐性的；既可能发生在某项制度的立法阶段，也可能发生在具体实施阶段；既可能是行政机关在立法和执法中的部门化，也可能是作为司法机关的法院在参与立法、解释法律和适用法律过程中的部门化。

历史悠久的陪审制之所以能发展至今，其旺盛的生命力来源于它所承载的宪政价值。人民主权、权力制约、人权保障等都是陪审制得以存续的宪政基础。[3]因而，陪审制不仅仅是一项司法审判制度，更是一项民主政治制度，在国家的宪政建设中地位举足轻重。在我国，人民陪审员制度是人民参与国家事务管理、实现司法民主的重要制度，是“人民群众依法参与和监督司法的最重要、最直接的形式”[4]。由此可见，我国公民依法行使陪审权利、履行陪审职责，不仅仅是法院的一项审判工作机制，更是人民主权和民主宪政内涵的体现。然而，我国的人民陪审员制度却带有浓厚的部门化色彩。陪审员的主要职责是参与法院的审判工作，因而，人民陪审员制度主要受法院系统的部门利益影响。

至此，本文将人民陪审员制度实践中的利益部门化界定为：法院系统在人民陪审员制度的实施过程中，追求本部门的利益或便利，影响了该制度固有价值的实现。如果追求部门利益的做法并不影响制度固有价值的实现，则不能称为“部门化”。

陪审制实践的利益部门化在表现形式上与其职能异化和虚化有诸多相似之处，但从逻辑关系来看，前者是后者的产生原因，后者是前者的结果体现。在一项制度的具体实施过程中，追求部门利益和便利是制度的执行主体将制度进行“变通”、“改造”（即利益部门化的过程）的动因，制度固有功能的变异和预设价值的落空（即职能的异化和虚化）是对该制度作用结果的评价。人民陪审员制度是旨在保障公民宪政权利、实现司法民主和社会监督的公共制度，一旦掺进过多的部门利益，则公共利益必将为部门私益所裹挟，其职能将朝着满足该部门自身需要的方向异化，其预设价值将大打折扣，甚至彻底落空。尽管学界对人民陪审制职能异化和虚化的原因分析角度各异[5]，但笔者认为，利益部门化是其最为直接的原因。

二 人民陪审员制度实践中

利益部门化的表现

人民陪审员制度实践中的利益部门化，其表现形式是多方面的，为方便起见，本文拟从陪审员选任、参审与管理等环节进行阐示。

（一）人民陪审员选任环节的利益部门化

选任是人民陪审员制度的程序起点。《决定》的立法目的之一就是“保障公民依法参加审判活动”，这就要求选出的人民陪审员必须具有广泛的代表性。实践中出现“陪审专业户”、“官员陪审”、“挂名陪审”等现象，很大程度上是基层法院将部门利益带入人民陪审员的选任环节所致。这主要体现在，为了解决“案多人少”问题，法院通过拔高陪审员选任资格以变相增加“编外法官”；为了提高调解率、撤诉率、执行和解率等指标，通过选任调解能手、领导干部成为陪审员，以便更有效地“做当事人工作”；通过邀请大量人大代表、法院职工家属担任陪审员，以解决法院的一些“部门私益”等。

依据《决定》，担任人民陪审员的条件是拥护宪法，年满23周岁，品行良好、公道正派，身体健康；同时要求“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度”。而到了具体实施环节，最高人民法院则要求各基层法院“应优先考虑提名那些文化素质高，特别是有一定法律知识的公民”。[6]这无疑在事实上取消了大多数公民担任陪审员的权利。于是，“各地普遍存在陪审员中社会精英比例较高尤其是公务员比例过高等不合理现象”，“不仅使陪审员的代表性层层递减，也排除了社会其他群体的有效参与”。[7]

《决定》规定，人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任人民陪审员，但对于人大代表是否可以担任陪审员却并未禁止。在笔者调研的7个基层法院中，有不少法院直接选任当地人大代表作为陪审员，某县人民陪审员中人大代表的比例高达近70%。其中大部分只是“挂名”，并不实际参审。一位法院领导对笔者坦言：“邀请人大代表参审便于拉近人大和法院之间的距离，让人大代表更好地了解法院的工作，同时也有利于提高在人大审议法院工作报告时的通过率。”可见，法院之所以邀请人大代表参审，并非仅仅因为“人大代表是人民群众选举产生的，其本身已具备广泛的代表性”，而是有着部门私益的考虑。我们认为，个别人大代表以其公民身份通过陪审员选任程序参审并无不妥，但人大代表在陪审员中占较高比例，无疑将使人大代表的权力与人民陪审员的权力混淆。试想，如果人数较多的人大代表成为实际上隶属于法院的“编外法官”，领取法院发放的工作补助，接受法院的业务指导，而最终又回到人民代表大会听取法院的工作报告，人大的法律监督权还能否充分发挥？这是否违反权力制约的法治原则？

在调研中，我们发现还有一个更普遍、更隐蔽，也更能反映法院“部门私益”的做法，那就是安排本院职工家属担任人民陪审员。其实，这一现象在某些基层法院可谓历史悠久。据一位退休多年的法官回忆，早在1954年人民陪审员制度正式确立之初，他所在的法院就“经常将乡下进城探亲的法官亲戚请来当人民陪审员，既解决了他们舟车劳顿的差旅费用，又能大大缓解法院人手不足的压力”。时至今日，这种做法仍然在延续。在调研中，当被问到“贵院人民陪审员中是否有法院职工家属”时，大部分受访者都讳莫如深。但一位法院领导则透露：“这其实在每个法院都有。”对于担任陪审员到底能为法院职工家属带来多少“收益”，另一位领导谈到：“很多陪审员来参审，就是为了30块钱，一个月参加陪审次数多的也会有1000多块钱。所以有的家属陪审员，一个月下来能挣到法院普通职工的工资水平”。由于各地人民陪审员名册均未注明近亲属的工作单位，因而我们无法准确评估人民陪审员队伍中法院职工家属的占比。“家属陪审员”的客观存在，明显是部门私益的体现，它使得陪审制异化为解决法院职工家属生活困难的绿色通道，这不仅违反了法官任职回避的有关规定，同时也侵夺了其他公民参与陪审和监督司法审判的宪法性权利，并最终影响司法的权威和公信力。

这些“乱象”之所以能发生，主要缘于基层法院掌控了人民陪审员的选任程序。尽管《决定》要求法院会同司法行政机关共同选任人民陪审员，但在实践中，司法行政部门大多认为“陪審员的工作主要是法院的事情，基本上和司法局没关系，司法局也没有精力和资源参与人民陪审工作”。从我们实地调研的7个样本地区来看，只有2个司法局参与陪审员的选任工作，有3个司法局的分管负责人明确表示“从未参与陪审员的选任和管理”，并认为“那属于法院的工作范围”。至于地方人大，则大都在完成“走过场式”的陪审员任命程序后，交由法院全权管理。

另外，我们在调研中还发现，选任陪审员的通知、公告大多是“由基层人民法院根据审判案件的需要”定向发送给某些单位和组织，并未面向全社会发布。因此，在很多地方，大部分普通民众并不知悉此类通知。其结果是，在7个基层法院所遴选的陪审员队伍中，仅有1人是通过主动申请被遴选为人民陪审员的。由于绝大多数人民陪审员是“被选任”的，他们或因工作繁重而无暇参审，或因对陪审工作重视不够、热情不高而懈怠推脱，加之退出机制不健全，出现大量“挂名陪审员”也就不足为奇。相反，那些时间充裕，或者对陪审工作有兴趣、有责任感的陪审员自然就成了法院“请得动的常客”，長此以往就形成了“陪审专业户”。

（二）人民陪审员参审环节的利益部门化

从总体上看，人民陪审员制度在扩大司法民主、促进司法公正、提升司法公信力方面发挥了十分重要的作用。[8]然而，从个案的角度来看，陪审员参审环节同样受到法院系统部门利益的影响，人民陪审所起到的作用远未达到预期效果。

1.陪审程序的启动权由法院掌控

当事人的陪审程序启动权是有效实现人民陪审制度价值的重要保障。《决定》规定，“社会影响较大的刑事、民事、行政案件”和“刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件”适用陪审制。对于什么是“社会影响较大”的案件，立法并未给出明确标准。实践中，“判断案件是否具有较大社会影响的权力专属于法院，亦即是否适用陪审程序的权力完全属于法院”[9]。尽管《决定》规定了刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告可以申请适用陪审制，但在调研中，我们未能找到由当事人申请启动陪审程序的实例。另外，《决定》明确要求，在确定适用陪审程序后，应通过随机抽取的方式确定陪审员参审名单。然而，我们所调研的7个样本法院无一例外地采取了人民陪审员“固定配置”模式。由此可见，基层法院事实上不仅决定了陪审程序的适用范围、程序启动，还决定着由谁陪审具体的案件。

法院之所以掌控陪审启动程序，很大程度上也是基于本部门工作便利和利益的考虑。在基层法院看来，某一案件是否适用陪审程序，牵动着法院的立案受理制度、案件排期制度以及抽选陪审员的制度等，如果交给当事人程序启动权，会给法院带来很多“繁琐的程序”。另一方面，陪审员参审率是基层法院的重要考核指标，很多法院不仅要保证陪审率“达标”，还往往致力于“超额”完成指标。于是某些法院便自主决定将本可适用简易程序审理的案件也纳入普通程序审理，在一定程度上使当事人无法享受更高效的简易程序和独任审判。[10]

2.陪审员异化为“编外法官”、“调解员”和“陪执员”

《决定》规定，人民陪审员与法官有同等权利，对事实认定、法律适用独立行使表决权。对于上述规定，理论界对此早有质疑，认为这是造成“哑巴陪审员”、“陪而不审”现象的一个重要原因。[11]因为，司法权的性质是判断权，要求“判断主体应具备高度的独立性、中立性和专业性”，“必须体现程序性、技术性等司法自身的规律性”，[12]而要求陪审员既要进行事实认定，又要进行法律适用，将不可避免地导致其选任标准的精英化、法官化。在调研中，很多法官认为，陪审员的主要作用就是与职业法官组成“一法两陪”或“两法一陪”的合议庭，担当“编外法官”。对法院而言，这是一件“一举两得”的事情：既可以大大提高陪审员参审率，又可以有效解决法院“案多人少”的困境。

此外，在很多基层法院，人民陪审员的调解优势颇受重视，甚至将其异化为“专职调解员”，专门在审理环节“做当事人工作”。这种现象的背后，是法院系统对高调解率的追求。尽管人民陪审员在发挥调解特长，促成矛盾和谐化解方面确有积极意义，但任何一项制度得以确立都有其自身的使命和任务。人民陪审员制度与人民调解、诉讼调解的功能过多交叉和重复，实际上是一种公共制度的“重复建设”。

人民陪审员的调解优势同样被应用于执行程序。“执行难”、“执行乱”是法院系统多年来的痼疾，司法公信力和司法权威因此受到了严峻挑战。近年来，安排人民陪审员参与协助执行（或称“监督执行”）成为许多法院开展“阳光司法”的工作亮点。这一做法在许多法院都有试点。例如可参见，佚名.中院执行局首次邀请人民陪审员参与执行活动[EB/OL].金华法院执行网，http：//zxw.jhcourt.cn/NewsShow.aspx？id=299，2011-10-28发布，2011年12月22日访问.在法院看来，吸纳人民陪审员参与执行，一来可以在一定程度上提高案件的执结率、和解率，二来可以通过人民陪审员将法院执行工作中的正面信息向全社会传达，借此缓和社会对法院的不满情绪。然而，让人民陪审员改弦易辙为“陪执员”，尽管满足了部分法院的工作需求，却偏离了人民陪审员制度的初衷。

（三）人民陪审员管理环节的利益部门化

人民陪审员的管理主要包括对陪审员的考核培训、奖惩机制、参审保障、退出机制和监督机制等。笔者通过调研发现，无论是选人、用人还是管人，陪审员的管理均由法院说了算。这种主体的单一性，反过来又影响着人民陪审员的参审思维和工作效果。

以人民陪审员的培训内容为例，由谁培训、培训什么决定了陪审员发挥职能的方向和效果。最高院在提交的《决定（草案）》说明中指出，“实行人民陪审员制度……主要是从不同的角度分析案件，使法官听取来自业外人士的意见，丰富思维判断”。可见，陪审员作为“业外人士”的身份是颇具价值的。根据《决定》的规定，“基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行培训，提高人民陪审员的素质”，具体培训内容实际是由法院决定的。在最高人民法院编写的《人民陪审员工作手册》中提到，“人民陪审员必须接受必要的培训，……及时了解并掌握最基本、最新的法律规范，以满足审判工作的亟需”[13]；另一册《人民陪审员基础教程》则涵盖了人民司法制度、诉讼程序、刑法概述、民法概述、合同法概述、侵权法概述、婚姻家庭法概述、行政法概述、裁判文书制作等内容，且被认为“对人民陪审员履行职责所必须具备的有关法学理论、法律知识和审判技巧进行了比较全面的介绍和论述，具有一定的理论性和较强的针对性、实践性”。[14]很明显，法院培训人民陪审员的专业化程度已不亚于职业法官。问题是当人民陪审员接受过这些培训之后，还能否葆有“无知的美德”——以大众的视角和情理思维填补职业法官的思维缺陷呢？

此外，人民陪审员的奖惩、退出无一例外也是由法院来评定的，且大多数法院是依据陪审员参审案件的数量来作为“评优”标准。在很多法院，只有参审案件数最多的陪审员才能被派到深圳等发达地区接受“高级培训”，这俨然已成为对积极陪审员的一种“奖励”。根据《决定》的规定，陪审员的任期为5年，这显然有助于将人民陪审员“培养”成为“不穿法袍的法官”，而在很大程度上却变相剥夺了其他公民参与陪审的机会和权利。上述管理机制，无不暗合法院系统“培养编外法官”的部门需求。

三 人民陪审员制度实践中利益部门化的原因

從上述分析不难看出，我国人民陪审员制度在实施中的各个环节都带有浓厚的部门利益色彩。对于这一现象的产生，其原因固然是多方面的：既与我国缺乏陪审制的文化传统有关，也与转型期司法机关面临的严峻挑战和危机有关，同时还与监督制约机制的缺位有关。但笔者认为，最直接的诱因在于人民陪审员制度的立法本身就属于“部门立法”。

（一）部门立法是直接诱因

长期以来，我国大部分法律草案都是由该法的执行部门负责起草或者牵头起草，形成了执法者主导法律起草的现状。尽管这一立法模式可以有效地缓解因立法资源短缺所造成的压力，但同时也不可避免地产生了一个严重的“后遗症”——立法的部门化。在我国，部门立法是历史的产物。执法者自行制定的法律，或多或少总要维护或体现自身的利益和便利，减少或免除自身的义务和责任。因此，我国相当一部分法律表面上是由人大制定和通过，而实质上却体现了部门和行业利益，这样的法律自非公正的载体。[15]作为规范我国人民陪审员制度的重要法律规范，即2004年8月28日通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》同样也是部门立法的产物。

对《决定》的立法背景略作梳理，我们将不难发现，尽管《决定》是由全国人民代表大会常务委员会审议通过，但其起草工作则是由最高人民法院独自完成的。1998年9月16日，李鹏委员长在最高人民法院和最高人民检察院工作报告会上指出：“要实行人民陪审员制度，这是促进司法公正的重要制度。”随后，时任最高人民法院院长的肖扬在1998年12月召开的全国高级法院院长会议上强调要对人民陪审制进行改革和完善；1999年10月，《人民法院五年改革纲要》将“完善人民陪审员制度”列入法院的发展规划之中。[16]2000年9月，最高人民法院向九届全国人大常委会报送《关于完善人民陪审员制度的决定（草案）》。在此之后，“最高人民法院根据九届全国人大法律委员会提出的修改意见，在全国法院的范围内进行全面、深入的调查研究和论证后，对草案进行相应修改，并将其作为新的立法建议报送十届人大常委会。十届人大常委会对此高度重视，将其列入本届立法计划，并于2004年4月召开全国人大常委会第八次会议对草案进行了第一次审议。……这次审议后，最高人民法院积极配合立法机关开展工作，对委员们提出的问题再次进行深入研究、论证，会同有关部门做了大量的协调工作。经过一段时间的工作，有关部门对草案涉及的主要问题达成了一致意见，草案基本成熟，全国人大常委会决定提交第十一次会议进行第二次审议，并在会议上最终通过了《决定》。”[17]

由上可见，最高院为《决定》的出台做出了巨大的贡献，可谓居功至伟。然而，广泛吸收各方主体参与，推行开门立法是科学民主立法的基本要求，尤其是涉及人民参与国家事务管理的陪审制度立法，交由法院一家单独起草和推进显然有失妥当。因为对于任何一项制度的立法，如果主要参与、实施主体缺位，各方利益主体未能在这一过程中进行充分有效的博弈，那么该项法律的制定必然会产生这样或那样的缺陷，并为立法的部门化埋下隐患。

（二）转型期的司法困境是内在动因

那么，最高人民法院何以会对《决定》的出台抱有如此高昂的热情呢？诚然，陪审制主要是在法院的审理活动中发挥作用，由最高院负责陪审制立法的起草工作是“名正言顺”的。但笔者认为，更重要的原因其实是法院系统在这项制度中寄托着本部门的利益期待。正如有些学者所指出的，最高院极力促成陪审制改革的动机是为“改善自身形象、提高司法公信力，在重重压力之下推出陪审制度改革，以重塑司法权威，赢得民众支持”[18]；与前两次陪审制的制度化建设相比，“最高院本次大力推行人民陪审员制度，不再是为了发动群众，提高人民的革命积极性和激发人民的革命热情，而是为了摆脱司法的困境，重新寻找司法审判的合法性来源”。[16]可以说，现行人民陪审员制度的出台，承载着法院系统尤其是最高人民法院改变现状的愿景。换言之，法院系统借陪审制改革和复兴的契机，试图摆脱近年来面临的各种挑战和危机，便是其“部门利益”之所在。

其实，人民陪审员制度实践中出现的种种问题也并非法院所希望看到，法院之所以要借助陪审制实现其部门利益或者便利，很大程度上是法院系统疲于应对社会转型期各种压力的无奈之举。具体来说，与人民陪审相关的司法困境主要表现为：第一，各类纠纷大量涌入法院，客观上造成法院“案多人少”，办案资源紧张，各级法院不得不通过各种渠道增加人手，实施案件分流。而将人民陪审员发展成“编外法官”，以“一法两陪”或“两法一陪”的形式组成合议庭，便可大大扩充审判力量，以有效缓解目前许多法院“案多人少”的司法困境。第二，调解率、撤诉率、陪审员参审率等不科学的量化考核要求，促使各级法院，尤其是基层法院绞尽脑汁赶超各种指标。如为了达到陪审员参审率的指标要求，很多法院将原本无需适用陪审程序的案件也不得不采用陪审程序来审理。而法院有意选任“调解能手”担任人民陪审员，高度重视陪审员的调解工作，无疑也是迎合了法院对高调解率、高撤诉率等指标的追求。第三，近年来，法院因受执行难、执行乱等难题的困扰，也希望借人民陪审员制度改变执行困局，提高司法公信力，致使不少陪审员充当了“陪执员”。

由此可见，《关于完善人民陪审员制度的决定》是特定历史条件的产物，加之立法的部门化，决定其不可避免地具有很大的局限性。正如吴丹红教授所言，现行人民陪审制的改革多少背负着“解司法改革于倒悬的不能承受的重任”，且“司法机关作出的立法，因为视角上的偏差和利益上的纠葛，可能会存在一些体制内难以克服的硬伤”[19]。审视《决定》的内容也会发现，这部立法更像是一部法院的工作手则，而非人民群众参与陪审、监督司法的权利保障书。

四 人民陪审员制度实践中

利益部门化的应对

人民陪审员制度在实践中与立法初衷和预期价值“脱钩”，本质上是受到法院系统部门利益的影响。要想真正实现人民陪审的民主政治价值，使其服务于司法民主和司法监督，就必须对人民陪审员制度进行“去部门化”的改革。

（一）由全国人大法工委牵头，吸纳多方主体参与，推行开门立法

既然立法的部门化是人民陪审员制度在实践中产生部门利益的直接诱因，那么，改革人民陪审员制度，就要从制定人民陪审工作的专门法律开始。2013年10月23日，在十二届全国人大常委会第五次会议审议最高人民法院院长周强所作的《关于人民陪审员决定执行和人民陪审员工作情况的报告》时，就有委员提出建议，要在“时机成熟时研究制定规范人民陪审员工作的专门法律”。[20]近年来，理论界和实务界均已开展多项针对人民陪审制运行现状的实证调研和比较法研究项目，这些研究成果提出了大量具体的立法建议。实证研究成果，可参见廖永安、刘方勇：《人民陪审员制度目标之异化及其反思——以湖南省某市人民陪审员制度实践为样本的考察》，载《法商研究》2014年第1期；张永和、于嘉川等著：《武侯陪审：透过法社会学与法人类学的观察》，法律出版社2009年版；刘晴辉著：《中国陪审制度研究》，四川大学出版社2009年版等。比较法研究成果，可参见施鹏鹏著：《陪审制研究》，中国人民大学出版社2008年版；彭小龙著：《非职业法官研究：理念、制度与实践》，北京大学出版社2012年版等。与此同时，各地基层法院就陪审工作积累了大量的实践经验，最高人民法院也先后出台或会同相关部门出台了一系列司法解释和司法政策。可以说，为人民陪审员制度制定专门法律的时机已经成熟，应尽快将其列入全国人大常委会的立法计划。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”。人民陪审员制度是一项意义重大的民主政治制度，涉及到的主体范围较广、运行机制复杂。为避免部门利益再次对陪审制立法产生影响，应当由全国人民代表大会常务委员会法制工作委员牵头人民陪审员制度的专门立法工作，推行开门立法，以摒除部门利益的影响。

在立法程序方面，应当符合民主性、公开性、交涉性及自律性等要求。[21]陪审制的主要主体是陪审员，此外还会涉及地方人大、法院、检察院、司法行政部门、当事人及其代理人、广大人民群众等多种主体。因此，必须吸纳各方主体和本领域的专家学者参与到人民陪审员制度专门立法的起草和论证过程中，使各方利益充分有效地进行博弈，以避免立法为部门利益所裹挟。同时，由于陪审制关乎每一个公民的权利，每一个公民都可能是潜在的人民陪审员，因此还须以多种形式向全社会公开征求草案意见，及时发布立法进程动态信息，保障普通公民的立法知情权和参与权。

（二）推行法官员额制度，科学配置司法资源，切实解决案多人少的矛盾

纵观人民陪审制利益部门化的表现及原因，可以发现，法院在该制度实践中所要实现的部门利益，主要是缓解“案多人少”的矛盾。因此，要想彻底瓦解这一利益部门化的“内部动因”，必须根治“案多人少”的痼疾。而破解“案多人少”困局，“不能只靠增加编制、鼓励加班和简化程序来解决，而是要建立法官员额制，并辅之以一揽子改革措施”[22]。2014年，《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（以下简称“纲要”）针对8个重点领域提出45项改革举措，其中，法官员额制度便是法院系统反响最大的改革项目之一。[23]

从根本上讲，“案多人少与忙闲不均现象并存的结构性矛盾”是由于目前的法官按公务员管理，法官入职门槛较低、行政化加剧、人员结构失衡、成长空间有限，以及没有建立科学的法院人员分类管理制度，形成起点较低、内部循环、对外封闭的“蜂窝状”式的法官培养模式所造成的。[12]以往法院解决“案多人少”的方法主要是通过“舔油式扩编”以及创新各种配套机制来完成，既不能从根本上解决问题，也无法化解外界对部分“不办案”的法官的质疑[22]。为此，《纲要》提出，要根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学确定四级法院的法官员额，对法官在编制限额内实行员额管理。推行法官员额制度，首先必须合理定位不同级别法院的职能，探索事实审和法律审的相对分离，以实现上下级法院之间法官员额的合理配置；其次，必须科学改造审判权力运行机制，探索审判长负责制，充分激活法官的办案积极性和责任意识；第三，必须合理调配综合部门人力资源，探索法官分类管理，在审判工作与非审判工作之间、不同繁简程度案件之间实现法官资源的合理配置。在此基础上，还必须通过科学的测算标准和合理的测算方法，大体确定各级法院的法官员额。

推行合理的法官员额制度，如同为法院“量身定制”审判力量，不仅有望彻底改变“案多人少”的现状，使人民陪审员制度实践中的部门利益失去生发环境，还将有助于法官依法独立公正行使审判权，从源头上提升审判质量。

（三）完善人民陪审员管理机制，强化外部监督与制约

按照《決定》规定，人民陪审员制度的实施至少涉及到同级人民代表大会常务委员会、同级人民政府司法行政机关、公民所在单位或基层组织以及基层人民法院四方主体，且各方主体均承担着相应的职责。但在实践中，由于运行机制主体单一，缺乏监督制约机制，尤其是缺乏外部监督，使得法院有条件实际地掌控陪审制运行，并借此谋求部门利益。对此，应当从以下几个方面进行改革：

首先，应当取消司法行政机关在人民陪审员制度中的相关职责。按照《决定》和《最高人民法院、司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，同级人民政府司法行政机关在陪审员的选任、培训和考核机制中均负有一定职责，这些职责具体包括：1）法院初步确定陪审员人选后，将人选名单及相关材料送司法行政机关征求意见，必要时由法院会同司法行政机关对公民进行调查；2）法院将陪审员任命名单抄送同级人民政府司法行政机关；3）法院制定陪审员的培训计划，征求同级司法行政机关意见；4）法院制定陪审员考核办法，征求司法行政机关意见；5）法院会同司法行政机关对于人民陪审员给予表彰和奖励；6）法院会同司法行政机关查证人民陪审员的免除事由；7）法院将被免职陪审员名单抄送司法行政机关等。可见，司法行政机关的主要职责就是“会同”法院进行人民陪审员管理、发表意见和接收法院抄送的文件。如前文所述，在实践中，大多数司法行政机关根本不参与人民陪审员制度的相关工作。原因在于，司法行政机关与公安机关、检察院、法院相比，其本身的职责范围较为广泛，然而其所能支配的权力和资源却十分薄弱，因而无暇或无力参与人民陪审员的管理，更何况是由法院实际主导和掌控的“会同”工作。这使得《决定》等立法规范的相关内容变成一纸空文，大大降低了法律的权威。根据这一现实，笔者认为应当在人民陪审员制度的专门立法当中，明确取消司法行政机关的上述职责。