日韩农地规模经营的发展及其对中国的启示

冯献　崔凯

日韩两国是东亚地区农业现代化的代表。在转变农业经营方式上，尤其是农地经营规模的选择路径上，日韩两国通过以小规模农户为主要经营主体开展的土地适度规模经营，在农业发展上取得了较大成就。

一、日本农地规模经营发展现状

日本战后农业经历了50多年的发展，在农业自然资源并不丰富，农业生产规模较小的基础上发展农业适度规模经营，走出一条极富开创性的现代农业道路，现代农业水平在世界上处于前列。

20世纪60年代，日本开始进入以重工业为主导的经济起飞阶段。由于城市化和工业化的发展占用了大量的耕地，造成农户经营规模进一步缩小。受自然资源、地貌、农业政策、农业技术特长等影响，日本农户经营规模与美国等国不能类比。日本政府认为，要提高农民收入和农业劳动生产率，需要采取强有力的政策措施，推进农业規模化的进程。一项调查表明，靠扩大规模来压缩成本是有限度的，大体上10hm2左右规模的效果最好，超过这一规模就难以起到降低成本的作用，其主要原因是经营的土地过于分散。20世纪初，日本农户的平均经营规模为1 hm2，70年代扩大到1.1 hm2，80年代以来仅扩大到1.2hm2，1991年为1.4 hm2，但近年来户均规模在一定程度上有所扩大，2011年，日本销售农户户均经营耕地面积为2.02 hm2，比2008年增长了8%，其中北海道为22 hm2，都府县为1.46 hm2；在销售农户中，主业农户户均规模5.05 hm2，比2008年增长了4%。

日本耕地少，土地资源贫瘠，从事农业生产不具比较优势。日本的农户中，专业农户只占不到30%，其余70%多为兼业农户。在兼业农户中，以农业收入为主要生活来源的“第一兼业农户”仅占不到20%，以非农收人为主的“第二兼业农户”占多数，达70%。为了推进农地适度规模经营，日本农林水产省于1992年颁布了《新政策》，核心内容是通过农地的流动使土地集中和扩大规模，同时强调农业法人化，对新兴的法人农业经营体，认定其是与家庭经营相区别，与家庭分离的经营单位。该政策使经营3 hm2以上的农户不断增加，2010年，20 hm2以上的农户的耕地面积合计1188千hm2，占32%，比2005年增加了23.24%，耕地向较大农户集中的趋势也日益明显，骨干农户的旱地规模和以销售为目的的协业（合作）经营体的水田规模都有显著扩大。随着日本政府各项政策的扶持和引导，以法人化为特征的经济组织正在成长为农业规模经济主体，农业规模化、专业化成效日趋显著。从2000年至2012年2月，各种类型生产经济合作组织从9961个发展到14736个，其中，经营20 hm2以上的农业合作组织占52.5%，日本全国的农业合作组织的农地面积共49.9万hm2，每个农业合作组织平均33.9 hm2。据农林水产省在2005年公布的《农业结构展望》，到2015年，在210万～250万农户中，33万～37万规模化的家庭经营和2万～4万生产合作组织将成为日本农地规模经营的主体。

二、韩国：小规模适度经营模式

20世纪70年代以来，韩国基本完成了工业化的转变，农田分散占有同国民经济发展矛盾日趋尖锐，也同推进现代农业相矛盾，在通过集中地权的办法迅速扩大农地经营规模的努力难以奏效之后，韩国政府围绕农地所有权制度和农地经营管理制度进行了一系列的改革，特别是扶持发展协同作业与合作经营，有效地推进了农地规模经营。

韩国农业属于小农体制下的家庭农业。据统计，1992年农业人口为570.7万人，农户164万人。耕地面积207万hm2，平均每个农户1.26 hm2。其中，约80%的农户的经营规模在1.5 hm2以下。虽然在近三年来，韩国农户经营规模在3 hm2以上的户数有所扩大，但0.5 hm2以下的户数也在增加，从整体来看，韩国农业经营仍以小规模经营为主，其中，2011年1.0 hm2以下的农户仍占多数，为65.3%，3hm2以上的农户仅占8.3%。

韩国的一般农场为综合农场，只有少数专业农场。2002年韩国农林部提出有关《土地法》修正案，通过吸引非农部门的投资等措施，废除农田拥有上限制度，促进农场规模的扩大，增强在贸易自由化和WTO协定下韩国农业的国际竞争力。通过近几年的努力，韩国农场规模有所提高，从1995年农场规模1.31 hm2提高到2011年的1.46 hm2（见表3）。大部分农场由私人经营，1990年私人经营农场达到90%左右，租赁给别人经营的农场数量也在增加。租赁农田经过注册后可获得合法经营的权利，农场为了突破3 hm2的限制，几家农户联合耕种的形式越来越普遍。

三、国外推进农地规模经营的主要做法

农地规模经营及其模式的选择需要因地制宜，统筹规划。从日韩两国的农地规模经营的发展道路和经验来看，为了促使本国农业的适度规模经营，他们都制定了相应的政策，采取了有力的措施，并取得了显著的成效。

（1）出台相关政策和立法

日韩政府善于借助于法律的强制力量，推动农地规模经营的发展。为改变日本农业小规模的经营状况，几十年间日本政府不断出台相关法律措施。1961年，政府出台《农业基本法》，1962年修改《农地法》。1967年，农林水产省做出“结构政策的基本方针”的决议。1970年，政府对《农地法》做进一步的修改。1980年，制定了《农用地利用促进法》，主要促进了以农用地为目的的土地所有权转让和使用权的设立或转出，促进农用地合理利用。到1984年，日本户均耕地面积扩大至1.2 hm2。20世纪70年代末，韩国废除土地最高限制和对租赁的限制。1994年制定的《农地基本法规》取消了对农场获得、出售、租赁农地的限制。同时，允许建立农业法人，放宽了土地买卖与租赁限制，鼓励土地集中和规模化经营。2002年韩国农林部提出了有关《土地法》的修正案，通过吸引非农部门的投资等措施，废除农田拥有上限制度，促进农场规模的扩大。

（2）稳步实施各项补贴措施

农业规模经营的前提是土地流转，实现农地资源的集中。但是，由于部分国家土地所有权制度不完善和对于底层农民的社会保障功能，阻碍了土地的自由流动。为此，日韩政府在财政和税收上采取相关措施给予适当补贴，推动农民自愿流转土地。在日本，农民年金基金制度规定60-64岁的农民转让出土地，可得转让年金。为推动农地流转，韩国政府于1997年制定了“农民退休支付计划”，采用258韩元/m2（相当于2580美/hm2）的补贴方式，鼓励年龄超过65岁以上的农民将土地流转给专业农民，这一政策使得每个农民获得的最大补贴金额为1500万韩元；到2006年，这些退休农民每年则可得到大约每hm2290万韩元（大约3000美金）的退休金，连续发放8年。韩国还对稻农直补、旱田直补、稳定收入直补（以农业收入占农户收入的1/2，稻米外收入占农业收入1/2的农民为对象）、环境友好型农业直补、景观维护直补、引退转让直补（实施10年）等。

（3）努力实现农业机械化

机械化替代人工化，扩大单位土地经营面积，是农业经营规模扩大的直接表现。日本在政府的支持下，在起初1955-1965年间，日本农业从小型翻土机、耕耘机等小型机械的普及开始，逐步建立了以中小型拖拉机、小型干燥机、动力收割机为中心的中小型机械化技术体系，在此基础上根据农业生产小规模的特点，加强生物化学技术研发和化肥、良种等投入，提高土地产出率。到70年代前期，日本的农业基本实现了机械化。

（4）扶持和发展合作经济组织

日韩政府在实现农业组织化、规模化的方式上，通过合作经营的形式促进农业规模经营取得显著成效。对于大农场来说，农村合作组织可以在有限的土地上，使农场得到完备的产前、产中、产后服务，实际上增加了土地的有效供给，扩大了经营规模。在日本，农协负责代表政府向农民发放贷款、补贴，把政府的农业生产计划、信息传递给农民，还负责从事产品购销、进行农业技术和经营管理的指导，帮助农户购置、利用大型机器和其它生产设备等等。韩国农协类似于分级网络型经济组织，其功能渗透于社会经济的各个方面，从收购农产品，供应农业生产资料，到成立银行发放农业信贷，农民教育培训等，在一定程度上克服了土地规模小的局限性，极大促进了韩国农业的现代化进程。

（5）开辟农地规模经营新途径

对于像日韩这些土地资源不足的国家来说，通过大规模土地集中而实现农地规模经营的困难很大。两国为发展农业的适度规模经营，开辟了新的途径。日本过大力倡导共同经营和委托经营，对于拥有一定土地规模、具有较强的生产手段和经营能力的上层农户，让其从机械作业受托开始，积累资金和经营管理经验，逐步发展为大规模借地方式达到经营规模的扩大，并雇佣劳动力从事农产品商品生产的企业化经营。其中部分采取公司形式，部分则采取协业经营形式，目前这种作业受托形式有不断扩大的趋势。韩国除协助贷款及提供补助外，还通过集团经营，由少数农户组成营农集团，共同承租、作业受托和共同利用，并允许农业企业法人、农业科研机构、农业合作社、农会等组织承租耕地，达到规模经营的目的，促进提高土地集约化和农地规模效益。

四、国外农地规模经营对中国的启示

探索具有中国特色的农地规模经营道路，在对以上发达国家的农地规模经营进行总结和归纳后，我们得到以下几个方面启示：

第一，集约化经营是农业现代化的必然趋势，日韩的农业发展大都经历了从粗放到集约的发展过程。现代农业的发展方向是集约化，而规模经营是实现集约化的必要手段。中国人均耕地资源稀缺，土地经营过于分散，农业生产条件与日本十分相似，农业不能靠大规模集中的土地经营来实现；但又由于幅员辽阔，各地区的情况差异很大，农业发展模式上存在经营规模大小的取舍，因此农业发展的模式与日本、韩国也不尽相同。需要在借鉴国外经验的基础上，走有中国特色的农业集约化经营之路。

第二，农业规模化经营要适度才能实现农业集约化。实行规模化经营只有适度，才能弥补资源不足，因地制宜、发挥禀赋优势，提高土地利用效率，不断改善生产结构，破解农业发展的束缚和矛盾，实现农业生产的质量与效益并重。

第三，现阶段中国部分地区已具备实行农地规模经营的部分条件。首先，城市化的快速推进，农业劳动力大量转移，为农业规模化经营提供了现实基础；其次，各级政府加快出台相关政策，促进土地流转，进一步促进了土地的集中和专业化；再次，近几年来，中央和地方各级政府相继出台各项扶持政策推动现代农业发展，有力保障了农业规模化经营水平的不断提高。中国处于传统农业向现代农业的过渡时期，随着农业规模化、集约化经营水平的不断提高，为实现规模化经营提供了新的契机。

第四，规模化经营是农业产业化和市场化的必然要求。农业的规模化经营要求在同一经营对象和范围内投入更多、更集约的资金技术力量，并建立强大的基础设施，进一步扩大经营规模和经营空间。以此可以延伸农业产业链条，加快建立直接连接市场的产、加、销一体化机制，促进农户间的联合，有效破解农民单家独户小生产与大市场的矛盾，实现农业发展的产业化和市场化。

第五，实行规模化经营是转变农业增长方式和提高农业经济效益的需要。转变农业增长方式要求资源配置方式的改善，以及与改善资源配置方式和扩大生产可能性边界的客观要求相适应的诱导制度的重新安排。通过实行规模经营，以经营要素质量的提高、要素含量的增加、要素投入的集中以及要素组合方式的调整等为条件，可以促成这种转变，并以此增进效益。

第六，规模化经营是实现农业可持续发展的必由之路。实行规模化经营，由粗放型、掠夺式经营逐步走向集约化、科学化经营的发展过程，是可持續发展战略的一个重要组成部分。实施农业适度规模经营，加快土地流转，有助于改善土壤结构，提高土地利用率，节约水资源，一方面起到保护农业生态环境的作用；同时也提高了农业生产的规模效益，利于农业协调可持续发展。

来源《亚太经济》