作为全新改革理念的社会治理

周红云

早在党的十六大，作为社会建设的重要内容，社会管理和社会管理创新就被放在构建社会主义和谐社会的国家战略高度而提出，并被摆到了党和国家的重要议事日程。随着理论与实践的发展，党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是首次使用了社会治理概念，提出推进社会治理改革，创新社会治理体制，改变社会治理方式。从社会管理到社会治理，一字之差，不只是概念的转换，更是一种全新改革理念的升华。

社会治理理念强调“权利社会”与“社会本位”，要求“政府本位”让位于“社会本位”，要求政府与社会共治。建设“权利社会”是指政府的根本责任在于保障公民权利，并使公民享有各种政治、经济、社会和文化权利，达到社群合作和社会互助的一种社会政治状态，主要表现为：坚持社会公平正义，促进人民群众享有基本公共服务权利平等和机会均等，维护公民各项基本权利，切实保护社会弱势群体的利益；培养公民的参与意识和参与能力，促进公共参与的发展，真正体现和维护公民参与国家各项管理的基本权利，促进社会的自我管理、自我服务和独立发展。建设权利型社会遵循“社会本位”的逻辑，要求政府与社会共治。

“社会本位”相对于“政府本位”而言，是政府与社会关系定位和重构的未来方向。“社会本位”源于民间社会理念，民间社会理念要求从“政府本位”向“社会本位”的过渡和转变。民间社会理念是在应对政府失灵与市场失灵的双重困境中兴起和产生的，面对政府失灵，即使是一个完善的政府管理体系，也难以充分满足社会特殊需求和个性化需求，而面对市场失灵，即使是一个成熟的自由市场经济和完善的市场体制，也难以解决一些外部性强的资源配置问题，更何况政府体制并不总是完善和有效的，市场体制也并不都是成熟的，这时，民间社会成为面对政府失灵与市场失灵的一种解决方式。因此，政府必须划定自己的作用边界，使自己成为有限政府，该交给市场的就必须交给市场，而该交给社会的必须交给社会，形成政府、市场与社会的良性互动格局。在政府与社会的关系中，那些政府自己无法管理或管理不好的空间，应让渡给独立的民间社会组织进行自我管理，或者与民间社会进行共同治理。从某种意义上来说，治理理念是与民间社会理念相伴而生的，政府与民间社会作用边界的划分，要求政府与民间社会对整体社会的共同治理和合作互动，民间社会也就成为与有限政府相适应的另一方公共治理主体。

在社会治理改革中，在政府與社会的力量对比中，重心必将向社会倾斜，政府与社会的关系也将由“政府本位”向“社会本位”转变，原来政府控制和管理社会的观念必须让位于调控、引导、服务和整合社会的观念，政府对社会的统治观念必须让位于政府与民间社会的合作治理。总之，以“社会本位”为原则，逐步培育社会的独立性、自主性和自治性，树立政府为社会服务、政府对社会进行适度干预的理念，实现政府与社会的合作治理，才是现代社会治理应坚持的根本理念。

社会治理理念强调自治与服务，要求政府的恰当退出，要求有限政府和服务政府的建立。社会治理首先应该强调民间社会的自我组织和自我管理，因为从根本上说，最广泛起作用的、维持社会稳定和社会秩序的自动调节机制必定是公民和社会组织的自我管理。社会中公民和社会组织的自我管理是维持社会秩序和社会稳定的根本条件，如果没有社会的自我组织和自我管理，公民和社会组织的一切活动都依靠国家和政府发出指令实施控制，那么，国家和政府将不堪重负，社会秩序和社会稳定也难于维持。从这个意义上讲，为了维护社会稳定和社会秩序，国家和政府首先应致力于促进民间社会的成长和发育，致力于提高民间社会自我管理的能力和水平。因此，国家和政府培育强大的自我组织和自我管理的民间社会，正是社会治理改革的首要任务。

另外，在社会治理中，一方面政府需要划定自己的作用边界，从管不好和不该管的领域中退出，建设有限政府；另一方面，还应该将首要的职能定位在为社会提供优质的公共服务，只有为社会提供了优质的公共服务，才谈得上现代意义上的社会治理。本着服务于社会，定位好政府的功能与角色，建立起有限政府和服务型政府是达成现代社会治理的前提条件。

社会治理理念强调平等与合作，要求民间社会的成长，要求政府与民间社会的理性参与。政府与民间社会是社会治理的两大主体，他们之间建立起平等的伙伴关系，才谈得上社会治理；二者之间达成合作的最佳状态，才称得上社会善治。只有政府一方主体的强大，民间社会一方主体弱小，很难建立起二者平等的伙伴关系，也就谈不上社会治理；或者政府与民间社会处在冲突与对抗的状态，相互之间没有合作，也谈不上社会治理，就更谈不上社会善治。

在我国，面对民间社会弱小和发育不足，如何培育和发展各类社会组织，使民间社会成长起来，将成为完善我国社会治理结构的重要载体，对于我国社会走向成熟起着至关重要的作用。这就要求政府重视社会力量在社会治理改革中的作用。无论在公共事务的管理还是公共服务的提供方面，政府都应该重视社会组织和市场的力量，通过多种方式将部分相关职能转移给社会组织和市场，使得社会组织、市场和公民成为合作共治的多元主体。对此，政府必须坚持积极扶持原则，通过政府采购等多种方式，不仅要发挥他们在社会公共事务的管理和公共服务的提供中的主体作用，而且要发挥它们在相关决策和政策执行中的参与权和监督权，使民间社会在参与公共事务管理和公共服务提供过程中真正成长起来，体现社会治理的民主化原则。

社会治理强调参与与协商，要求恰当的参与渠道和机会，要求有效的参与途径与方式。政府与民间社会的合作治理需要强大独立的民间社会和有公共精神、参与精神的公民作为基础，因此，政府对社会的管理向共同治理的转变，决定了培养公民参与和志愿精神、保障公民基本权利的实现以及促进民间社会的自主自治将成为社会治理的基本方向和落脚点。只有充分发挥公民的参与力量，使民间社会成为社会治理的真正参与者和监督者，不断完善公民权利对于公共权力的制约机制，才能在调动公民和民间社会参与积极性的前提下保证和增加社会治理的透明度；才能促进公民享有基本公共服务权利平等和机会均等，切实保护社会弱势群体的权益，保证公民共享社会发展的成果；才能及时反映群众意愿，引导全体社会以理性合理的形式表达利益要求、解决利益矛盾等。

有了公民参与作为社会治理的基础，仍然需要合理的参与方式和途径作为实现社会治理的手段，而协商作为一种民主治理的方式，强调自由而平等的公民在公共利益的指向下通过对话、讨论、协商而达成共识，并最终形成约束各方参与主体的公共决策，从而达到社会治理的目标。从参与到协商，社会治理不仅实现了各方主体参与公共事务管理的权利和机会，也实现了各方主体最终的有效参与。

综上来看，社会治理改革不可能一朝一夕完成，也不是某个或几个政府职能部门能够完成，它牵涉到政府职能转型和政府体制改革，牵涉到民间社会的成长与培育，牵涉到政府与社会的理性互动与合作。唯有实现这些条件，遵循社会治理的内在逻辑，社会管理才能走向社会治理，社会建设才能达成社会善治。

（来源：学习时报）