我国环境影响评价及相关导则体系初探

梁鹏 戴文楠 杨常青 刘敏

我国环境影响评价及相关导则体系初探

梁鹏 戴文楠 杨常青 刘敏

环境影响评价是为预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响而实施的一项环境法律制度。本文通过剖析我国环评及其相关技术导则体系，找出了存在的问题和解决办法，提出了开展导则体系顶层设计的思路。

环境影响评价；导则体系；现状；顶层设计

改革开放30多年来，我国社会生产力得到了极大的解放和发展。同时，粗放型的经济增长方式也带来了严重的环境问题，表现为：主要污染排放总量超过环境承载能力[1]、环境质量恶化趋势加剧、生态系统功能急剧退化[2]、资源保障能力严重不足。这些问题已经严重影响到经济的可持续发展以及公众健康和社会稳定。作为解决这些问题的环境管理制度之一，环境影响评价制度发挥了重要作用。

环评及相关导则体系的重要意义

环境影响评价是当今世界各国为预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响而实施的一项环境法律制度。依照我国《环境影响评价法》[3]（以下简称《环评法》）第2条规定，环境影响评价是指 对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”。我国自1979年初步建立环境影响评价制度以来，在20世纪90年代初，首先推出了大气、水环境等环评导则，特别是2003年《环境影响评价法》颁布实施以来的10年间，环评、验收导则体系初步形成，在针对预防和减轻环境污染、促进产业结构调整、严控宏观与微观经济活动的环境准入方面发挥了重要作用。

环评是科学实施主体功能区规划的重要手段

《全国主体功能区规划》[4]基于资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力等，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。从环境保护的视角，科学实施《全国主体功能区规划》即是在满足环境承载力的前提下，平衡好生态保护、居民生活、生产建设之间的关系。“三生 关系，如图1所示。而环境影响评价制度恰是科学实施这一平衡的重要手段，如图2所示，即建立污染源与环境质量的响应关系，通过严格执行环境质量标准和排放标准，对污染源实施有效减排措施，使之满足环境保护目标的保护要求。环评制度也是对 十八大 提出划定生态红线的有效保障。

图1 三生 关系图

环评是衔接排放达标和质量达标的关键制度

环评是衔接排放源监管与环境容量、质量管理的关键制度和手段之一[3]。环境影响评价通过前期预测，评估分析新增污染源对环境影响是否可以接受。对于环境容量尚有余量的地区，环评主要是确保新增排放量带来的环境压力不超出环境承载力，对保护目标构成的风险可以控制；对于污染物排放已经超过环境容量的地区，可以接受的环评结果是新增排放量能够带来产业升级、淘汰更多的现有排放源，同时对保护目标构成的风险可控。

图2 环评示意图

环评技术导则是指导环评工作的科学指南

现有环评导则体系无论是从环境要素分类方面，还是从行业分类方面；无论从环评、技术评估角度，还是从竣工环保验收角度；无论是规划类别，还是建设项目类别，已经初步形成体系。这些导则和规范的制修订在适应经济突飞猛进发展的同时，在提高环境准入门槛方面发挥了重要作用。

环评相关技术导则与规范是指导全国环评单位和环评技术人员科学有序开展技术咨询活动的重要技术规范，是各级评估机构顺利开展评估工作的重要技术依据，是各级环境保护行政主管部门依法行政审批的重要决策参考。因此，环评导则作为指导环评工作的科学指南，需要更加严谨、科学，才能有效发挥环评制度的作用。

环评及相关导则体系现状

目前，狭义的环评主要是指规划环境影响评价和建设项目环境影响评价。本文除关注狭义的环境影响评价制度外，还关注与之相关的制度，着眼点是从战略环评（政策、规划环评）、项目环评，到技术评估、环境监理、竣工环保验收监测与调查、环境影响后评价、规划跟踪评价。

根据工作性质不同及从业人员的一般习惯，可以将我国环境影响评价相关技术导则体系大体分为三个部分：规划类环评导则、建设项目类环评技术导则和建设项目竣工环保验收技术规范，如图3所示。

规划类环评导则

规划类环评导则现有3项，包括规划环境影响评价技术导则总纲、开发区区域和煤炭工业矿区总体规划。

目前正在开展制修订工作的规划类环评导则有土地利用、流域建设开发利用、工业、农业、畜牧业、林业、能源（火电）、水利、城市总体规划、城市交通规划、城市轨道交通规划、港口、旅游、流域水电开发规划、油（气）田总体开发规划、石油化工基地规划等16项。

对照《环评法》和《规划环境影响评价条例》，“一地、三域、十专项”（即土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划）的评价导则基本列入编制计划或已编制完成（除海域外）。同时，对于国家经济热点和环境保护工作重点的行业领域分别制订相应的专项规划导则，例如自然资源开发中的煤炭、油气田总体开发规划；部分规划并不严格与 一地、三域、十专项 一一对应，如流域水电开发规划与流域开发和能源两类规划均有相关性，城市交通规划兼顾城市建设类和交通类专项规划等。

建设项目类环评导则

按《环境影响评价技术导则 总纲》中的定义，建设项目环境影响评价导则体系由总纲、专项环境影响评价技术导则和行业建设项目环境影响评价技术导则构成，专项导则包括环境要素和专题两种形式。修订后的总纲于2011年发布实施，现行的专项导则包括大气、地面水、声、地下水、生态、电磁等6项要素导则和风险1项专题导则。行业导则包括总纲、民用机场、水利水电、石油化工、陆地石油天然气开发、城市轨道交通、农药、制药、煤炭采选、火电和500 kV超高压送变电建设项目共11项。

为科学指导各级评估机构开展技术评估，2011年发布了《建设项目环境影响技术评估导则》（HJ 616 2011）。

目前，正在开展制修订的专项导则有地面水环境、固体废物、人体健康、环境风险、水土保持、环境影响经济损益分析、环境保护措施及其经济技术论证、公众参与等8项；正在开展制修订的行业类导则有冶金、机电、采矿、社会服务、公路、铁路、造林工程、化工、农业开发、高压直流送电工程、生物安全实验室、基本农田环境保护等12项。

竣工环保验收规范

现有建设项目竣工环境保护验收技术规范是按照不同行业类型项目制订的，根据对环境影响的关注点不同，大体上可分为两类，即生态影响类项目和工业污染类项目。生态影响类有一个总纲，具体行业类别现有5项，分别是港口、水利水电、公路、机场和石油天然气开采；工业污染类项目包括电解铝、火力发电厂、水泥制造、城市轨道交通、黑色金属冶炼及压延加工、石油炼制、乙烯工程、汽车制造、造纸工业以及储油库、加油站大气污染治理项目验收检测技术规范等10项。

正在制修订的验收规范有电解铝、电子及通讯设备制造、纺织及化纤制造、医药、垃圾填埋工程、医疗机构、垃圾焚烧工程、城镇污水处理厂、机场、铁路建设、煤炭采选建设、焦化、危险废物处置等13项。

其他类型规范

图3 我国环评相关技术导则体系现状

目前施工期环境监理和后评价的工作在尝试开展阶段，施工期环境监理技术导则和建设项目后评价导则煤炭开采、水利水电正在制订中，发布实施后，将填补体系中监理和后评价导则的空白。战略环评也在不断摸索和积累经验，目前已完成五大区、西部大开发等区域发展类战略环评，并在尝试开展政策类战略环评，如贸易政策的环境影响评价导则研究[6]。

环评导则体系存在的突出问题

通过对比发达国家和地区环评相关导则体系，结合导则体系构成、适应性、完善性评估，分析存在问题，将现有环评技术导则体系存在的突出问题归纳总结为以下几个方面。

生态文明理念贯彻不够深入

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，成为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设 五位一体”。如何将生态文明先进理念应用于现有的环评制度，成为我们今后的努力方向。在全国主体功能区和生态功能区，以保护生态功能不降低为目标，在环境影响评价方法上以资源环境承载力为基础，平衡好生态保护、居民生活、生产建设之间的关系，建立和完善相应的评价指标和约束条件，创新以符合自然规律为准则的评价预测方法和关键技术，服务于建设资源节约型、环境友好型社会的可持续发展的规划和建设项目。

导则体系缺乏顶层设计

现行导则是从当时的需求出发，属于 头疼医头，脚疼医脚”，缺乏宏观层面的引导和未雨绸缪的预判。由此造成各类导则间缺少衔接，影响其应用，如现有的要素导则仅考虑了建设项目的影响，却不能有效指导规划环评。由于没有顶层设计，对导则的制修订没有系统的规划，基本是属于问题导向，缺少理论、目标导向。

对需要理论导向的，还需要科研支撑。一般导则的制定通常需要2～3年，一些需要科研支撑的导则的制修订则需要更长的时间，造成导则滞后于需求。目前的管理体系中，缺少专门的研究机构或技术支撑单位对导则体系进行顶层设计、统筹规划和科学制订。

应根据政策、规划、项目可研、项目设计、项目监理、项目验收、后评价不同阶段需要解决的主要环境问题，分别给出导则的要求和内容，对导则体系从各环节、各层面、各要素进行顶层设计、统筹规划和科学评价。环评事业的健康发展离不开环评导则体系的科学设立和更新完善，其顶层设计是保证今后一段时期环评导则体系的结构完整、功能全面和实效突出的重要措施。

导则体系尚不够完善

目前，导则及其相关体系较为关注的是规划环评、建设项目环评以及建设项目验收监测与调查，仅涉及规划、项目立项和可研设计、竣工验收3个环节，尚缺少宏观战略政策、施工建设和运营退役等环节的评价导则规范。现有的专项导则，还缺少固废、土壤、振动等要素导则，在内容上缺少指导规划环评的方法与要求。专题导则也有缺失工程分析、源强等专题的现象。规划环评导则、建设项目导则等也存在行业缺失现象。

对比国外先进国家，我国现有导则体系主要集中于个体、短期的影响，对环境和人体产生持久影响及整体系统影响的累积影响评价、健康风险评价、生态风险评价等的导则和内容缺失。现行导则的内容和形式单一，缺少执行力度的分类，如强制性、指南性。内容上缺乏更详细和具体的说明，如模型应用手册、应用案例、软件操作指南等，影响用户准确理解和正确使用。缺少源强导则来规范各类项目的源强确定。

部分导则修订不够及时

现行的环评及其相关技术导则需要及时修订，才能适应当前科技水平的发展。例如，《环境影响评价技术导则 陆地石油天然气开发建设项目》（HJ/T 349 2007）难以指导近年新发展的页岩气开采项目环评。按照正常发展，环评导则应该每隔3～5年进行评估，必要时需要更新、修编，但目前近三分之一的环评导则已有10年未更新修订。

导则制修订进展缓慢

经统计梳理，目前有46项导则制修订项目处于超期状态。经了解、归纳，超期原因主要包括四个方面：一是协调层面，导则制修订过程中与相关部委沟通协调不畅，如规划环评类导则；二是技术层面，制修订过程出现新的需要关注的环境问题，如钢铁建设项目环评技术导则编制过程中遇到关注二恶英污染问题；三是管理层面，项目负责人、管理人员变更，工作交接影响进度；四是科研层面，部分项目缺少前期的科研支撑，工作开展过程中遇到理论支持瓶颈，如人体健康评价等。

由于没有专项经费，只能是在标准制订和部分科研项目中安排很有限的资金，缺少专门的机构和经费保障。

环评导则体系完善建议

总之，目前形成的导则体系尚不完善，导则的制修订滞后于需求，尚未有涉及对环境和人体产生持久影响及整体系统影响的累积影响评价、健康风险评价、生态风险评价等的导则或内容，且相关的科研支撑未能及时跟进。

加强环评导则的科学研究支持力度可以推进导则体系向纵深发展。开展前沿领域环评的理论和方法的系统研究，并加以实践，形成成熟的技术方法后制订导则，规范和指导该领域环评。另外，还应充分借鉴国际先进技术与经验，及时跟进相关研究工作。目前发达国家或国际组织的环境影响评价相关导则体系具有较强的科学性和实用性，并已经涉及战略环评、人体健康、生态风险、累积影响等宏观、持久影响层面，建议长期研究并跟进，及时结合我国实际情况，在导则制定和修订中予以吸纳。

从总体上解决现行导则体系存在的问题依赖于体系的顶层设计。环评导则体系顶层设计是从全局的角度，对环境影响评价及其相关制度的各环节、各层面、各要素进行统筹规划。规划中贯彻环保部针对标准制修订方面提出 四个转变 的 十二五 期间新要求[5]，即标准体系由数量增长型向质量管理型转变、由侧重发展国家级标准向国家级与地方级标准平衡发展转变，标准管理由单一标准管理向以标准簇形式管理转变、由单纯的标准制修订模式向标准的制修订、培训、评估等复合工作模式转变。

不谋全局者，不足谋一域”。环评导则体系顶层设计着眼于环境影响评价及其相关制度的法律法规和规章制度，注重整体关联性和实际可操作性，从管理者和使用者的需求出发，未雨绸缪，提前谋划，避免 头痛医头，脚痛医脚”，从源头上化解积弊。

环评事业的健康发展离不开环评导则体系的科学设立和更新完善，其顶层设计是保证今后一段时期环评导则体系的结构完整、功能全面和注重实效的重要措施。

通过对国际组织、发达国家和地区的相关导则以及国内现有导则体系进行全面梳理、分析、归纳，总结现有导则体系存在的突出问题，需要以依法性、完整性、适应性、前瞻性和有限目标为原则，按有关环境影响评价的相关法律框架提出导则体系的 顶层设计”，给出环评及其相关导则体系框架；用 底线思维方法分析存在的短板，根据影响要素，并结合产业政策、排放标准、行业发展规划、近年环评分行业数量等行业基础资料，按照需求的迫切程度和可达性，提出环评、验收及相关技术导则和规范制修订计划的建议，作为今后一个时期的行动指南，为管理部门安排导则制修订工作提供参考，从而解决现行导则体系存在的各种问题。

[1] 国务院. 国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定[EB/ OL]. (2005-12-03) [2014-08-25]. http://www.gov.cn/zwgk/2005-12/13/content_125680.htm.

[2] 王晓峰, 吕一河, 傅伯杰. 生态系统服务与生态安全[J]. 自然杂志, 2012, 34(5): 273-275.

[3] 全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国环境影响评价法[EB/OL]. (2002-10-28) [2014-08-25]. http://www.gov.cn/gongbao/ content/2002/content_61822.htm.

[4] 国务院. 国务院关于印发全国主体功能区规划的通知[EB/OL]. (2010-12-21) [2014-08-25]. http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/ content_1879180.htm.

[5] 毛显强, 汤维, 刘昭阳, 等. 贸易政策的环境影响评价导则研究[J].中国人口•资源与环境, 2010, 20(8): 86-91.

[6] 环境保护部. 国家环境保护标准 十二五 发展规划. (2011-06-09) [2014-08-25]. http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201106/ t20110628_214154.htm.

X828

A

2095-6444(2014)05-0010-05

2014-08-25

国家环境保护标准管理 环境影响评价相关技术导则体系评估与设计(2013-117)

梁鹏，环境保护部环境工程评估中心副主任，高级工程师； 戴文楠、刘敏，环境保护部环境工程评估中心副研究员；杨常青，环境保护部环境发展中心高级工程师。