尼日利亚公务员制度百年纪念

张云龙

尼日利亚成立一百周年是一件值得纪念的事。但除此之外，还需要我们进行深入的思考，因为一百年就是一生。没有什么事情能够使准备百年庆典这一想法黯然失色，也没有人怀疑它的纪念性。因此我们非常有必要在庆典时开展反省思考。James Baldwin曾经对此有过深刻的见解：我们永远无法在未来展开救赎。挑战只在这一刻存在，最佳时机也永远是现在。

Lugard勋爵在1914年将尼日利亚南北保护领地合并，但他从未意识到这长达一个世纪的社会政治和经济多元形态目前正受到来自种族、信仰及不良政治经济等因素的威胁。在尼日利亚独立的前四十六年中，这个新生国家几经危机以及殖民地性质的算计，这对之后的五十四年也造成部分决定性影响。因此尼日利亚经历了长达百年的悲剧式的孤独，这仿佛是对Gabriel Garcia Marquez的世界闻名小说的拙劣仿效。小说与主人公所在的城市马孔多是哥伦比亚的隐喻，尼日利亚的建成绝大多数归功于一对夫妇的“殖民地构思”。但是与Jose Arcadio Buendia 和Ursula Iguaran不同的是，Lugard和Flora Shawn对尼日利亚从未抱有乌托邦式的幻想。尽管马孔多蕴藏着Buendia乌托邦式的意愿，它和尼日利亚遭受的灾难和混乱也还是极为相似，而且被这些灾难和混乱摧毁。除此之外，马孔多的命运由Buendia家族几代人无法破解的密码决定，在我看来，尼日利亚的未来取决于我们是否能够将殖民地背景与后殖民主义发展结合起来。

预测尼日利亚国家发展道路所需要破译的密码就是作为政府机制的公务员制度。尼日利亚的公务员制度体制是连接过去和未来的唯一纽带。公务员制度作为殖民者众多遗留中最值得保留的财富，其工作重点是在下一个百年挽回尼日利亚在后殖民主义及后独立时代的发展。我的假设是：挽救国家的整合和发展依赖于这一焕发新生的机构，该机构经过多重思考将超越殖民主义逻辑和后独立的限制。

无需经过过多思考，我们就能得到与Thomas Taylor Meadows在总结中国的辉煌时类似的结论：中华帝国能够长期延续依靠的是采用具有优秀才能和品德的人才构建的良好政府这一公务员制度。Meadows的调查是他在1847年担任英国驻广州领事时展开的。1853年，英国财务大臣William Gladstone采用Meadows的建议，批准Stafford Northcote和Charles Trevelyan两地通过高效和有效的公务员制度来组建良好的政府。1854年Northcote-Trevelyan所做的报告随后成为当代公务员制度的模板，有意通过行政方式促进公共福利和服务的生产分配的任何国家均可使用本模板。民主也将自身的进步意义带进行政管理能力的动力中。

尼日利亚公务员制度自1954年在重重矛盾中建立，并且有充分的时间从对1914年至今的基础精髓进行演变、循环过渡到发展和重建。尼日利亚公务员制度的出现和演变归因于诸多宪法性及行政管理性需求。1954年对尼日利亚的行政沿革来说意义重大，它标志着在真正的尼日利亚框架中公务员制度的正式建立。在此之前的公务员制度严格来说只是殖民地事务而已。殖民地行政机构的关注点仅仅是处理国家职能，即维持基本的法律和秩序。该职能的实施大致通过将移民排除在外以及促进殖民地开发两种方式。因此，在1934到1954年之间，共有七个委员会作为尼日利亚公务员制度的前身出现：狩猎委员会（1934），桥梁委员会（1942），Tudor-Davies委员会（1945），Harragin委员会（1946），Smaller委员会（1946），Foot委员会（1948）和Phillipson-Adebo委员会（1953）。

尼日利亚公务员制度在性质上的沿革在1954年之后达到顶峰，出现的一系列改革成为了尼日利亚公务员制度的开端。自1954年之后，公务员制度成为愤怒的焦点，人们采取渐进式改革使这一体制转变成为称职的机构，通过该机构新生的独立国家能够忠于其理想，为经受了殖民统治和剥削的尼日利亚人民提供基本便利。比如Gorsuch委员会（1955）在对抗殖民等级结构中意义重大，特别是将“通才”和“专才”加以区分。从某种意义上来说，尼日利亚公务员制度在专业化角度的变革源自Gorsuch。

Newns委员会（1959）将变革进一步推进，建立了与内阁式政府兼容的Westminster模式机构框架。这一变革是通过将内阁结构嫁接到殖民制度中的部门结构上、将部门制和内阁制进行整合来实现的。变革结果之一就是常务秘书这一职位的出现，部长就所有决定性问题向常务秘书发出指示。

在本系列的第一部分，我们探讨了尼日利亚公务员制度的世纪变革是如何从殖民管理方式开始，而后者的初始目的是促进殖民地的开发。

从事后的角度来看，尼日利亚公务员制度的历史变革包括引人注目的开始、持久、不成熟和衰弱的结构；矛盾重重的决策，大胆的步伐，妥协的变革和意外的突破。尼日利亚公务员制度在迈向卓越的途中已经经过了风暴中心。但是它尚未到达它的目的地。在这一方面，我们将对最近的独立后时期，干预尼日利亚公务员制度进步和中断了其早期成功的失误和遗漏的动机进行分析。

Nigerianisation政策开始实施后，其目的是使尼日利亚新成立的公务员制度步入正轨，促进政府策略顺利有效地转变成为人民认同的效果显著的基础结构及社会经济产物。

这一政府意向遇到的第一个障碍来自代表行政管理原则与指派尼日利亚人替代外派人员的替换工作效率之间的意外冲突。最终作出的让步是降低公务员制度在促进社会经济增长和发展方面的能力。公务员的领导地位在多个地区位于次要地位导致这一冲突进一步复杂化。从长远来看，借调变得组相矛盾。从一方面来看，这一矛盾降低了联邦公务员制度对尼日利亚行政轨道的监管能力系数。另一方面，这一矛盾使该地区获得了显著的行政成就，而这些成就正是尼日利亚在多重变革中希望再次获得的。

区域公务员制度，特别是在西南地区，其成功的精髓就是政治与行政领导的一对一结合。这种关系由动态框架构成，这一框架中能使用人力及实施政策来促进效率提升。在Simeon Adebo主席和Obafemi Awolowo主席之间建立了强大和专业的协同作用，进而改变了西南地区的社会经济面貌。在东部和北部地区也获得了不同程度的显著成功。这些显而易见的基础结构效果现在仍在我们身边。Awolowo-Adebo行政合作模式阐释了Peter Keen的断言：复杂和信任是互相调和的。西南地区的行政经验为我们带来的最值得庆祝的一个简单的教训就是：要达到管理要求，需要付出前所未有的合作努力及政治意愿，最终才能将政策变成有效执行的成果。

这个故事本来可能与今天的结果发生本质上的差异。在独立以后，我们曾经尝试再次从Awolowo-Adebo经验中学习。但是我们改革的积极性却受到政治灾难、全球危机以及国内形势逆转等打击，因此进度异常缓慢。比如，将尼日利亚公务员制度提上日程这一希望就掺入了1966年出现的军事干涉政治事件。不幸的是，有些真实前景看好的变革就是在军队执政期间启动的。

让我们首先对Adebo和 Udoji委员会进行思考，以在尼日利亚行政环境中展现Fulton报告的精髓。这份1968报告是一次紧急尝试，试图使公务员制度满足二十世纪对公共行政管理中专业化方面及管理能力方面的战略性要求。1971年，Adebo委员会成为了第一个在公务员制度的组织结构方面遇到深刻管理问题的委员会（薪金及工资委托制度除外）。

1974年的Udoji委员会，在接受了Adebo的建议后，明确指出了这一深刻意图以及Fulton报告的必要性和尼日利亚公务员制度的基本挑战，这一挑战就是无法对全球的最佳范例作出反应并将其内化，然后在当代行政管理中适当实施。该委员会还建议推广机构重新评估制度。这一重新评估制度的核心就是在以结果为导向的管理机制中为新型公共服务注入新鲜血液，这种管理机制源于由专才和通才各自负责某一领域的项目管理实践。它还建议将服务水平标准化，增加公共部门的工资，建立统一综合的行政管理结构，去除低效率部门。

不幸的是，Udoji委员会报告中更深层的意义由于工资计划的实施而被搁浅了。尼日利亚公务员制度失去了第二个转型时机。随后发生的是在军队的指挥以及一些改革尝试过程中，民主管理传统快速地分解，使行政结构逐步却稳定地发生退化。在1975年发生的公务员制度清洗，正代表了尼日利亚公务员制度本质特征被腐蚀的顶峰。80年代早期开展的结构调整项目成为行政管理闹剧中的最后一幕，这使其体制内部残留了强烈的殖民地风气。自90年代开始，在解读尼日利亚公务员制度面临的挑战和抓住问题根源之外还发生了深刻的变革。

公务员制度表现死气沉沉的根基已经存在，尼日利亚百年纪念的状态也已经确定。我们只能在较好的基础上努力展望另一个百年的成就。Andrew Grove说，明天最重要的事情可能就是对今天进行回顾。因此我们的拯救行动就是展望明天，并且对昨天进行再次评估，这样我们才能重新获得我们曾经遗漏的。

本系列的前两个部分是对尼日利亚公务员制度在一个世纪中的变革进行冷静的分析，从殖民时期的公务员制度开始直至独立后的机构运行。

不过对变革进行回顾也只是向我们陈述那些原本应该发生但是却未能发生的事情。换句话说，尼日利亚公务员制度的将来还需要从可能性范畴中挣脱出来，落实成为行政管理能力现状，并且激活专业化发展成为世界级的机构，有能力有效地向尼日利亚人民提供公共福利和服务。

对于英国神学家Richard Hooker来说，“变化就会带来不便，即使是从坏变好。”如果在下个世纪，尼日利亚的国家建筑及国家发展中获得大量行政成就，那么可以预见尼日利亚公务员制度将会是值得借鉴的。在尼日利亚建立功能性和专业性公务员制度还是可能的。而且就如同我们在第二部分着重指出的一样，这种可能性已经在区域管理框架通过管理人员和行政人员协作，以这种尼日利亚历史上从未出现过的形式展现出来。因此，我们不能放弃未来，尼日利亚公务员制度需要步入其真正的历史：“从出现到存在，由此带来新的事物”，正如Herbert Aptheker所说。我们要怎样激活这段真实的历史呢？

我建议努力去恢复两个改革性时刻。自殖民演变后，这两个时刻本能够巩固尼日利亚公务员制度。第一个是在联邦公务员制度的无能时期，此时Adebo、Udoji、Akilu及其他致力于专业主义和服务的公务员制度的受益者们展现出丰富的行政能力和经验。联邦政府的损失就是地方政府的获利。第二个改革性时刻在Adebo和Udoji的建议书中给出。他们指出应该根据以管理和绩效为目的的构架来重建公务员的发展动态。该构架能保证持续的组织知识，使公务员符合现有的世界最好的适合当地紧急状态的实践。

自1999年恢复民主自制，很多次严肃而真实的尝试妥协于行政困境，并启动有力真正的改革以使服务提供改变方向来代表尼日利亚民众。1999年以来一共有三个公务员制度更新的计划，分别为奥巴桑乔公务员更新计划，亚拉杜瓦公共部门改革及目前的乔纳森改革备忘录。所有这三个计划都以把公务员制度转变成一个“高效有效执行政府政策和方案的专业、卓越、激情的世界级机构”为目标。该目标来自不可削减的改革蓝图“公务员改革国家战略”（简称NSPSR）。公务员改革国家战略是基本原则，因为它代表了一世纪中第一次公务员制度改革目标能以数字、图表、推测真正的获取。我们可以说有了公务员改革国家战略的蓝图，尼日利亚已经为这一世纪做出了坚实的制度性的贡献。

出人意料的是改革成功的第一个条件是激情，是热情的明确的表述，人们准备好投身于制度改革事业。激情与献身的组合赋予任一计划以力量。如果说改革必须经历很多复杂的阶段，需要一个公务员改革国家战略中规定的意向书来概述改革的进程和改革的意向。这是对下个世纪尼日利亚公务员制度的承诺。此文件使尼日利亚不是信任他国的经验而是为自己的事业而奋斗。Mark McCormack说我们严重低估了一个人带给企业激情的价值。你可以借用一个人的大脑但是不能借用他的心。

需要注意的重要一点是，尤其是关于改革事业的，只有激情和奉献精神的未必能胜过其他人。当然，还需要促成卓越的意识。改革的复杂性太大以至于激情会失败。献身于尼日利亚公务员制度改革事业的精神驱使我们进入下个世纪， 但唯有意志力和决心可以维持并取得百年的成功。

让我们重新审视我们试图为下一个尼日利亚公务员制度的一百年而恢复的两个改革性时刻的本质。首先，Simeon Adebo主席在西南部取得了成功因为他拥有坚定不移的献身精神和Obafemi Awolowo主席的政治意志。我们可以从Awolowo-Adebo模式学到最精髓的一课，即创造性合作是成功改革的灵魂。另外对Nancy Kline来说，协同在组织结构中发挥了最好的作用。政治-管理的二分法存在于政治和行政管理领导的必要性中，并结合管理和实现人性化、大众满意服务的力量。实现良好治理的充足力量胜过制定政策的政治。这需要一个独特的、明确执行方向和实现的最好方法的管理投入。这就是Adebo为Awolowo在西南部地区公务员制度所实现的。当行动小组宣布其“生活更富裕”的口号时，并不仅仅是一个符合圣经真理的口头承诺，正如Adebo所证实而是对公共服务的呼吁、对政治家和管理家之间“工作更充足”的号召。

需要在下个世纪恢复的尼日利亚公务员制度的第二个改革性时刻的本质在于迫切需求在一个专业人员的系统中的落实。该专业人员愿意并准备好从事以绩效为目标的公务员制度的力量与需求。在Udoji推荐的富尔顿报告背后的必要的管理需求是对公共服务和组织绩效的呼吁。该管理需求提出了一个基本的、驱使改革目标执行的问题，即我们怎样销售组织的复杂程度来提高绩效及有效的服务提供？绩效管理是我们连接改革热情与改革目标的框架，并通过传递公务专员的能力给与改革方向以战略性指示。绩效力量需要把绩效数据定期公布来使标杆管理有效。这不仅使供职人员与其他人相比来审视自己的工作，而且使民众能理解并评定他们付的钱都用到了哪里。

为坚实地迈向未来，我们需要在公务员改革国家战略文件中附上一个可行的、能充分地面对改革复杂程度的政治-管理协同的模型，并附上一个能利用能力来寻求有效服务提供的绩效管理框架。上个世纪已经过去，我们不能再做无益的后悔。我们必须重新预想并为下个世纪而努力。如C. D. Jackson所说，好的想法既需要起落装置也需要翅膀。在下个实际尼日利亚公务员制度需要更多的改革。