《大气十条》对环评的新要求和新思路

柴发合 李艳萍 胡君 邱雄辉

《大气十条》对环评的新要求和新思路

柴发合 李艳萍 胡君 邱雄辉

当前，我国大气污染形势依旧严峻。为切实改善空气质量，国务院发布了《大气污染防治行动计划》。结合《大气污染防治行动计划》对环评提出的战略性新要求，需要进一步从多方面创新环评思路，重点从源头环境准入入手，以环境影响评价为重要抓手，强化对大气污染源的源头预防。

《大气十条》；环境影响评价；大气污染防治

《大气污染防治行动计划》（简称《大气十条》）的提出强化了大气污染防治中源头预防的重要性，环境影响评价作为源头预防的重要抓手，将随着大气污染防治总体战略部署作出相应调整和补充，进而充分发挥其源头准入和源头监管的重要作用。

大气污染防治形势严峻

2013年以来，全国各地区多次发生持续的大范围雾霾天气。2013年1月12—13日发生的大气重污染事件覆盖了我国整个中东部地区，1月29日的重污染区域面积更是超过100万平方千米，多个地区的能见度不足500米。10月19—23日，哈尔滨出现重污染天气，PM2.5最大小时浓度达到1956微克/立方米，能见度仅为2～3米。12月16日至24日的9天中，有45个城市发生了重度及以上污染。其中，石家庄、邢台、衡水3个城市连续9天发生重度及以上污染。大气重污染事件的持续发生，对人民群众的身体健康和生产生活造成严重影响，受到来自公众、舆论和政府等各个层面的迫切关注。

国外也曾发生类似事件。20世纪40—50年代，美国和英国相继发生了严重的大气污染事件，美国为光化学污染，主要污染物包括氮氧化物、挥发性有机物、臭氧、过氧乙酰硝酸酯等，英国为煤烟型污染，主要污染物包括二氧化硫、硫酸根离子及颗粒物。两国皆通过立法来严格控制污染物的排放，并取得了显著效果。相比而言，我国情况更为复杂，我国的污染类型已经由传统的煤烟型污染向燃煤和机动车共同排放作用的PM2.5和臭氧转变，并形成了区域性的复合污染。这对于我国的大气污染防治是一个巨大的考验。

此外，新发布的《环境空气质量标准》（GB 3095—2012）中，添加了PM2.5和臭氧两项指标，对部分指标进行了收紧，使我国空气质量达标难度进一步加大。据统计，2012年，按照1996年环境空气质量标准，地级以上城市达到或优于二级标准的比例为91.4 %；按照2012年标准，达标比例仅为40.9 %，下降50.5个百分点。按照1996年环境空气质量标准，113个环保重点城市达标比例为88.5 %；按照2012年标准，达标比例仅为23.9 %，下降64.6个百分点。而这只是基于二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物三项指标。

《大气十条》对于环评提出战略新要求

《大气十条》突破以往污染治理“重末端，轻源头”的弊端，重点从源头环境准入入手，以环境影响评价为重要抓手，强化对大气污染源的源头预防，主要体现在如下几个方面：

应严控行业准入并推进产业合理布局

《大气十条》第（四）款针对行业新增产能明确提出，“严格控制‘两高’行业新增产能，新、改、扩建项目要实行产能等量或减量置换”。第（十六）款提出产业布局的环境影响评价准入条件，“按照主体功能区规划要求，合理确定重点产业发展布局、结构和规模，重大项目原则上布局在优化开发区和重点开发区。所有新、改、扩建项目，必须全部进行环境影响评价；未通过环境影响评价审批的，一律不准开工建设；违规建设的，要依法进行处罚。加强产业政策在产业转移过程中的引导与约束作用，严格限制在生态脆弱或环境敏感地区建设‘两高’行业项目。加强对各类产业发展规划的环境影响评价。在东部、中部和西部地区实施差别化的产业政策，对京津冀、长三角、珠三角等区域提出更高的节能环保要求。强化环境监管，严禁落后产能转移”。

应强化能源减量化和清洁化准入条件

为提高能源使用效率，严格落实节能评估审查制度，《大气十条》明确提出，“新建高耗能项目单位产品（产值）能耗要达到国内先进水平，用能设备达到一级能效标准。京津冀、长三角、珠三角等区域，新建高耗能项目单位产品（产值）能耗要达到国际先进水平”。

应将烟粉尘总量指标作为前置条件

除“十二五”国控将二氧化硫和氮氧化物作为总量控制指标外，《大气十条》第（十七）款要求，“严格实施污染物排放总量控制，将二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘和挥发性有机物排放是否符合总量控制要求作为建设项目环境影响评价审批的前置条件”。

应强化典型地区新建项目排放限制控制

为解决我国典型地区大气污染问题，《大气十条》重点针对京津冀等特殊地区排放限值做出了详细规定。“京津冀、长三角、珠三角区域以及辽宁中部、山东、武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸、山西中北部、陕西关中、甘宁、乌鲁木齐城市群等‘三区十群’中的47个城市，新建火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等企业以及燃煤锅炉项目要执行大气污染物特别排放限值。”

应强化环评审批的源头监管作用

《大气十条》中再次强调环评审批作为源头监管的必要性和重要性。 “对未通过能评、环评审查的项目，有关部门不得审批、核准、备案，不得提供土地，不得批准开工建设，不得发放生产许可证、安全生产许可证、排污许可证，金融机构不得提供任何形式的新增授信支持，有关单位不得供电、供水。”

应推行新建项目环评信息公开制

《大气十条》中第（二十五）款指出，“各级环保部门和企业要主动公开新建项目环境影响评价、企业污染物排放、治污设施运行情况等环境信息，接受社会监督”。本次《大气十条》中针对信息公开明确提出了要求，特别针对新建项目的环评信息应通过信息公开的方式完善公众参与和社会监督机制。

促进大气污染防治的环评新思路

频繁发生的大气污染事件表明，我国目前的大气环境质量尚不足以完全满足社会、经济发展的需要。结合《大气十条》对环评提出的战略性新要求，以及当前我国大气环评现状，提出以下几点新思路：

增加大气环境影响评价因子

现有的大气环境影响评价导则对于常规污染物的定义仅规定为GB 3095中的二氧化硫、颗粒物（TSP、PM10）、二氧化氮、一氧化碳等污染物，尚未将细颗粒物（PM2.5）、臭氧等作为常规污染物进行识别，而这些污染物则是造成我国大规模复合大气污染的罪魁祸首，建议将PM2.5和臭氧纳入常规污染物，并作为评价因子进行筛选；特征污染物的筛选也需要增加考虑二次污染前体物，如石化项目应增加挥发性有机物、氨肥企业应增加氨分别作为其特征污染物并纳入评价因子。所有拟建项目排放的评价因子在有条件情况下均应筛选为监测因子。

环境影响评价作为源头预防的重要抓手，需要在大气污染防治中充分发挥其源头准入和源头监管的重要作用。

提高重污染频发地区评价等级

如评价范围内大气重污染过程频发，可以根据项目的性质，结合大气敏感区的分布情况，对评价工作等级做适当提高，并征得环保主管部门同意。本次《大气十条》结合环境保护“分类、分区、分级”等最新的监管思路，弥补以往全国“一刀切”的不足，针对大气污染特定区域开展“分区、分级”的环评管理。

细化污染源调查与分析

污染源调查与分析阶段，除调查分析污染源基本排放信息外，还应调查分析拟建项目运行周期污染物排放变化情况，形成时间变化序列的动态污染物排放清单。在实际大气污染物扩散过程中，低矮面源对于空气质量的单位污染物排放贡献高于高架点源，无组织污染物排放是典型的低矮面源，在工程分析方面不容忽视，应加强分析。考虑区域大气复合污染，不应仅分析拟建工程污染源排放情况，而应将周边大气污染源逐一分析，并且考虑二次污染生成的可能性。

污染源调查内容除常规污染物（二氧化硫、氮氧化物、PM10）外，还应调查PM2.5前体物（挥发性有机物、氨、三氧化硫等）以及大气重金属排放。对于产生挥发性有机物的行业，如石化、有机化工、表面涂装、包装印刷等，应调查分析挥发性有机物的排放情况，虽然目前没有挥发性有机物的相关法规政策，但是挥发性有机物是PM2.5、臭氧等二次污染的重要前体物，故污染源调查阶段应考虑；同理，使用或产生同为二次污染重要前体物的氨的行业或工艺，亦应调查氨的排放情况。

优化现状环境评价方法

现有的现状评价方法多采用单因子污染物指数法对评价因子的年均值进行评价。目前重污染过程频发、大气复合污染形势严峻，仅有年均浓度的单因子污染物指数法不能给出一个综合的环境空气质量状况评价，现状评价要兼顾重污染短期评价和年度长期评价，在表达方式上可分析污染物24小时平均浓度（其中臭氧分析日最大8小时平均浓度），百分位数浓度及达标率等。重污染过程频发的区域应分析重污染发生频率、发生时间、污染程度及影响因素等。

升级空气质量评估模型

《环境影响评价技术导则 大气环境》（HJ 2.2—2008）中推荐进行污染物浓度预测的模式为AERMOD、ADMS以及CALPUFF，其中小于50千米的地区进行模拟采用AERMOD或者ADMS，而大于50千米区域的评价采用CALPUFF进行评估，该模式考虑了干、湿沉降、化学转化，以及颗粒物浓度对能见度的影响。《大气污染防治行动计划》第八条指出，我国要建立区域协作机制，这就使得小尺度的模拟不能满足空气质量评估需求，须采用大尺度的空气质量模型（Model3/CMAQ，WRF-Chem等）开展各项研究。此外，针对我国目前的二次污染为主表现形式，以PM2.5和臭氧污染最为突出，《导则》推荐的三种模型均不涉及化学反应或只涉及简单的化学反应机制，不能对PM2.5及臭氧模拟评估，故在进行空气质量模拟时必须采用第三代模型。

强化环境管理与污染监测

强化环境监测，针对火电、钢铁、有色、石化、建材、化工等重点行业，增加二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、挥发性有机物、重金属、一氧化碳、氨、三氧化硫等污染物在线自动监控系统。

增加大气污染物总量指标

除去现有总量控制指标二氧化硫外，应当增加氮氧化物、颗粒物和挥发性有机物，作为建设项目环境影响评价的前置条件。随着对大气污染特别是雾霾问题科研不断开展，研究结果表明作为二次污染物的PM2.5的前体物除了二氧化硫外，还有氮氧化物、颗粒物和挥发性有机物等，因此要彻底有效的解决大气污染特别是雾霾问题，必须针对上述前体物进行总量控制，因此，在现有二氧化硫总量控制基础上，还应该增加对氮氧化物等其他PM2.5前体物通过环评的方式进行总量和源头控制。

柴发合，中国环境科学研究院副院长，研究员，博士生导师；李艳萍、胡君、邱雄辉，中国环境科学研究院。